Полемика око закона о локалној самоуправи (1)

I. УВОД

Градска изборна комисија објавила је резултате избора за одборнике у скупштину Београда 22. маја 2008. Председник скупштине Београда из претходног сазива заказао је конститутивну седницу скупштине Београда за 14. јули 2008. Конституисање скупштине Београда окончано је кад се изаберу председник скупштине и постави секретар скупштине. Влада стиче овлашћење да именује привремени орган који врши надлежности Београда у поноћ 22. јула 2008.

Закон о главном граду не бави се конституисањем скупштине Београда, нити условима под којима се у Београду именује привремени орган који врши надлежности Београда. Закон о главном граду, уосталом, прописује: „На сва питања која нису уређена овим законом, а односе се на град Београд, као јединицу локалне самоуправе, примењују се одредбе Закона о локалној самоуправи” (члан 2. став 1. Закона о главном граду). Практично, на конституисање скупштине Београда и на именовање привременог органа који врши надлежности Београда примењују се општи прописи о локалној самоуправи, Закон о локалним изборима и Закон о локалној самоуправи. Они, наиме, користе општи појам „јединица локалне самоуправе”, што Београд и јесте: „Јединице локалне самоуправе су општине, градови и град Београд” (члан 188. став 1. Устава).

У нашој јавности настао је спор о томе да ли је конститутивна седница скупштине Београда сазвана у складу с правним поретком. Да би се боље разумела аргументација страна у спору, на почетку овог текста цитирају се извесне одредбе Закона о локалној самоуправи и Закона о локалним изборима које су, по мишљењу страна у спору, битне за решавање спора. „Скупштина општине се сматра конституисаном избором председника скупштине и постављењем секретара скупштине” (члан 28. став 3. Закона о локалној самоуправи). „Конститутивну седницу скупштине сазива председник скупштине из претходног сазива у року од 15 дана од дана објављивања резултата избора” (члан 56. став 3. Закона о локалним изборима). „Ако се у јединици локалне самоуправе … после спроведених избора не конституише скупштина … у року од два месеца од објављивања резултата избора, Влада именује привремени орган … који обавља текуће и неодложне послове из надлежности скупштине и извршних органа јединице локалне самоуправе” (члан 87. став 1. Закона о локалној самоуправи).

У даљем тексту под изразом „град” подразумева се град Београд. Но, израз „град” представља и синоним за остале градове и општине у Србији. Јер, у материји која се овде разматра, на град Београд и остале градове и општине примењује се иста правила.

II. КРИТИКА ИЗЛОЖЕНИХ ГЛЕДИШТА

Конститутивну седницу скупштине града сазива председник скупштине града из претходног сазива, у року од 15 дана од дана објављивања резултата избора (члан 56. став 3. Закона о локалним изборима). Одредба није јасна. О њеном значењу испољена су два опречна мишљења. Прво: конститутивна седница сазива се тако да се одржи у року од 15 дана од објављивања резултата избора. Друго: конститутивна седница сазива се у року од 15 дана од објављивања резултата избора, а може да се одржи све до последњег дана пре истека два месеца од објављивања резултата избора. Ово друго мишљење заснива се на везаном тумачењу Закона о локалним изборима (узето је његових 15 дана) и Закона о локалној самоуправи, који прописује да „ако се после спроведених избора не конституише скупштина .... у року од два месеца од објављивања резултата избора … ” Влада именује привремени орган који врши надлежности града (члан 87. став 1. Закона о локалној самоуправи).

Тумачење по коме конститутивна седница скупштине града мора да се одржи у року од 15 дана од објављивања резултата избора несумњиво највише одговара начелу да је „државна власт ограничена правом грађана на … локалну самоуправу” (члан 12. став 1. Устава) и остваривању Уставом зајемченог активног и пасивног бирачког права. Но, оно може, али не мора бити исправно. Закон о локалним изборима прописује да су представници изборних листа дужни да градској изборној комисији доставе имена одборника у року од 15 дана од дана објављивања резултата избора, иначе одборнике одређује градска изборна комисија (наредног дана од истека рока од 15 дана). Произлази да су рокови које садржи Закон о локалним изборима у колизији увек када се одборници одреде 15. дана од објављивања резултата избора или кад их одреди градска изборна комисија (а то је увек после 15. дана од објављивања резултата избора). У колизији, предност треба дати року за одређивање одборника, будући да без одређивања одборника није могуће конституисање скупштине града. Поставка да конститутивна седница скупштине града треба да се одржи у року од 15 дана од објављивања резултата избора је тачна само ако се све радње које су везане за одређивање одборника и потврђивање њихових мандата тако окончају да конститутивна седница може да отпочне 15. дана од објављивања резултата избора. Због тога прво тумачење Закона о локалним изборима нема универзалну вредност, тј. није примењиво на све случајеве.

Није одрживо ни друго тумачење, према коме се конститутивна седница скупштине града сазива у року од 15 дана од објављивања резултата избора, а може да се одржи све до последњег дана пре истека два месеца од дана објављивања резултата избора. Одмах треба бити недвосмислен: ко прихвати ово тумачење, прихватио је да председник скупштине града из претходног сазива има право да својевољно спречи конституисање скупштине града и доведе до тога да Влада именује привремени орган који врши надлежности града. Заиста, шта по том тумачењу спречава председника скупштине града из претходног сазива да седницу која је сазвана за 14. јули 2008. одложи за 21. јули 2008, једном речју, да тако „намести” конститутивну седницу да њено трајање прекорачи рок у коме је скупштина града дужна да се конституише и тиме „позове”Владу да именује привремени орган који врши надлежности града? Очигледно ништа. Несумњиво је да конститутивна седница скупштине града може да траје више дана. Она почиње потврђивањем мандата одборника. „ Против одлуке донете у вези са потврђивањем мандата одборника може се изјавити жалба надлежном окружном суду у року од 48 часова од дана доношења одлуке скупштине…” (члан 56. став 7. Закона о локалним изборима), при чему се не одређује у ком року је окружни суд дужан да одлучи о жалби. (1) Ко може да предвидети трајање конститутивне седнице и сва опструктивна средства којима скупштинска мањина може да прибегне да би тако успорила конституисање скупштине града да оно пређе 22. јули 2008. и тиме изазове акцију Владе.

Стога, теоријски узев, став о исправности другог тумачења произлази из одговора на питање: какву улогу председник скупштине града из претходног сазива има у сазивању конститутивне седнице? Несумњиво је да је његова улога техничке природе, да она произлази из бизарне околности да једноставно мора да постоји неко ко сазива конститутивну седницу (и тиме омогућава да се стари сазив скупштине замени новим и изаберу органи града). Он сазива конститутивну седницу скупштине града само зато што неко то мора да учини (у супротном, сазивање конститутивне седнице никада не би било могуће), а не зато што је правно или политички неопходно да то баш он учини. Будући техничком, улога председника скупштине града из претходног сазива нема у себи ничег конститутивног, креативног или дискреционог.

Кад се тако одреди улога председника скупштине из претходног сазива, очигледно је да је друго тумачење не само потпуно погрешно, већ и опасно по демократски поредак. Оно омогућава председнику скупштине Београда из претходног сазива да поништи резултате избора за скупштину Београда и директно прекрши уставна права грађана на локалну самоуправу и на активно и пасивно бирачко право. Из тога се изводи коначан закључак: у нашем правном поретку не постоји правило према коме би конститутивна седница скупштине града могла да се одржи све до последњег дана пре истека два месеца од дана објављивања резултата избора. Постојање таквог рока били би могуће само ако се председнику скупштине града из претходног сазива прида конститутивна, креативна моћ у сазивању конститутивне седнице, а то је једноставно немогуће.

III. ОДГОВОР

Кад се оба тумачења одбаце, следи да у Закону о локалној самоуправи и у Закону о локалним изборима није одређен рок у коме се одржава конститутивна седница скупштине града, да постоји правна празнина. Но, ниједно питање не може да остане без одговора. Одговарајућим методом тумачења нашег правног поретка проналази се решење, одређује рок у коме мора да се одржи конститутивна седница скупштине града и тиме омогућавају правна сигурност и извесност.

У конкретном случају, правна празнина попуњава се правном аналогијом. У нашем правном поретку проналази се правило које уређује питање које је слично спорном питању, при чему је примена аналогије могућа само ако се применом траженог правила на спорно питање остварују исти циљеви које је творац норме имао при прописивању траженог правила: ти заједнички циљеви су да се институције тако конституишу да што пре одразе резултате избора, да старо стање што пре буде замењено новим којим се остварује изборна воља грађана. Закључци до којих се извођењем аналогије дође представљају закон у конкретном случају.

Изборна комисија дужна је да подносе скупштини града извештај о спроведеним изборима и да сваком одборнику изда уверење да је изабран (члан 15. став 1. тачка 10. и члан 45. Закона о локалним изборима), а одборнички мандат потврђује се на основу уверења о избору за одборника и извештаја изборне комисије о спроведеним изборима (аргумент из члана 7. става 2. Пословника Народне скупштине Републике Србије). Извештај садржи све податке о одборницима који су неопходни да се потврде њихови мандати. Потом: „Прву седницу Народне скупштине ... сазива председник Народне скупштине из претходног сазива, наредног дана од дана подношења извештаја Републичке изборне комисије о спроведеним изборима” (члан 4. Пословника Народне скупштине Републике Србије). Пословничка одредба има двоструки смисао: она одређује дан кад председник Народне скупштине сазива конститутивну седницу Народне скупштине али – што је далеко важније – одређује и услове који морају бити испуњени да би конститутивна седница била сазвана. Пошто је рок за сазивање конститутивне седнице скупштине града одређен Законом о локалним изборима , овде је за примену аналогије битан само онај део пословничке одредбе који одређује услове који морају бити испуњени да би се одржала конститутивна седница. Према томе, на питање кад мора да се одржи конститутивна седница скупштине Београда одговара се применом аналогије с Пословником Народне скупштине Републике Србије (његовим чланом 4): конститутивна седница скупштине Београда одржава се наредног дана од дана када скупштина Београда прими извештај о спроведеним изборима за градске одборнике . Посреди је једини рок који постоји у нашем правном поретку, а који је примењив на конституисање скупштине града. Он не колидира с роком из Закона о локалним изборима, према коме је председник скупштине града из претходног сазива дужан да сазове конститутивну седницу скупштине града у року од 15 дана од објављивања резултата избора. Довољно је да председник скупштине града из претходног сазива у року од 15 дана од објављивања резултата избора закаже конститутивну седницу скупштине за наредни дан од дана кад скупштина прими извештај о спроведеним изборима за градске одборнике; обавештење о самом датуму седнице има техничку природу.

Остаје још да се укратко одговори на питање зашто при извођењу аналогије нису узета у обзир нека друга правила која се баве конституисањем скупштина. Заправо, постоје само још два правила. Прво гласи да се „потврђивање мандата народних посланика врши... у року од 30 дана од дана одржавања избора” (члан 7. став 2. Пословника Народне скупштине Републике Србије). Оно није могло да послужи као основ за аналогију због тога што је престало да важи 8. новембра 2006, кад је проглашен нови Устав. Њега је укинула непосредно примењива одредба Устава, која гласи: „Прву седницу Народне скупштине заказује председник Народне скупштине из претходног сазива, тако да се седница одржи најкасније 30 дана од дана проглашења коначних резултата избора” (члан 101. став 2. Устава).

Ни цитирана уставна одредба – која је једино правило које је још могло да се искористи као основ за аналогију – не одговара захтевима за примену аналогије. Закон о локалној самоуправи одређује рок у коме мора да се конституише скупштина града; Устав не одређује рок у коме мора да се конституише Народна скупштина, већ одређује рок у коме се одржава конститутивна седница. Потом: пошто Устав не одређује рок у коме мора да се конституише Народна скупштина, не постоји ни санкција за прекорачење рока; с друге стране, Закон о локалној самоуправи прописује да прекорачење рока за конституисање скупштине града повлачи именовање привременог органа који врши надлежности града. Затим: Народна скупштина може да буде распуштена после избора, али само ако не изабере Владу у року од 90 дана од конституисања Народне скупштине (члан 109. став 2. Устава); насупрот томе, рок од два месеца после кога Влада именује привремени орган који врши надлежности града почиње да тече од објављивања резултата избора. Пошто не постоји рок у коме Народна скупштина мора да се конституише, опструкције скупштинске мањине не утиче на конституисање Народне скупштине; супротно томе, свака опструкција мањине у скупштини града улази у рок за конституисање скупштине града и троши га, претећи доласком дана у коме Влада именује привремени орган који врши надлежности Београда.

Фусноте:

1. Закон о Уставном суду, по узору на Устав, прописује да је Уставни суд дужан да о жалби на потврђивање мандата народног посланика одлучи у року од 72 сата од пријема жалбе, али питање је да ли ће окружни судови прихватити аналогију са роковима из Закона о Уставном суду и Устава.

Милан Марковић: Један другачији поглед из "правничког угла"

Одлука председника Скупштине града Београда из претходног сазива изазвала је опречне реакције у јавности, од којих су неке очигледно резултат непознавања система локалне самоуправе, док друге имају јасну политичку позадину. Не желим да дајем било какав вредносни суд о одлуци в.д. градоначелника Београда, нити је овај текст правна анализа те одлуке господина Алимпића (чији је први избор на ту функцију био укинут по налогу Министарства за државну управу и локалну самоуправу), већ желим да кажем неколико речи у одбрану закона чији сам био предлагач у име Владе, закона који су, како сада ствари стоје, криви многим мање или више компетентним коментаторима, укључујући и актере новонастале ситуације на обе стране.

Свој став ћу изнети кроз коментар чланка директора Републичког секретаријата за законодавство Зорана Балиновца, под насловом “Конституисање Скупштине Београда – поглед из правничког угла”, који је објављен на сајту НСПМ (пренето у Политици 03.06.). Уз сво поштовање неспорног правничког умећа аутора, морам да кажем да ме је поменути текст разочарао, јер је наслов обећавао много више него што је дала политички детерминисана садржина.

У уводу чланка господин Балиновац коректно наводи одредбе закона које су од значаја за ову правну (политичку) ствар. Тако, аутор најпре наводи да се сматра да је скупстина конституисана када се изаберу председник скупштине и постави секретар скупштине.

Од доброг познаваоца позитивних, али и ранијих прописа који су регулисали ову материју, како на локалном тако и на републичком нивоу, очекивао сам да укаже на прецизност и неспорну предност датог решења у односу на ранија која су регулисала конституисање локалних скупштина или на (не)постојећа решења којима се регулисе конституисање Народне скупштине. Наиме, овим се први пут јасно указује да конституисање значи и брзо артикулисање већинске воље кроз избор органа и оспособљеност скупштине да настави са радом, а такође се даје и решење уколико председник из претходног сазива не закаже седницу у законском року, (“Конститутивном седницом председава најстарији одборник, који је овлашћен и да сазове конститутивну седницу, ако то у законском року не учини председник скупштине из претходног сазива” - члан 56. став 4.), што није био случај са претходним законима, нити је решено када је у питању конституисање републичког парламента. Поред тога, члан 56. Закона о локалним изборима, за разлику од члана 53. Закона о локалним изборима из 2002. године, уређује и начин потврђивања мандата, учеснике у потврђивању мандата, и на крају обезбеђује судску заштиту против одлуке донете у вези са потврђивањем мандата. Ако се погледа закон из 2002. године, јасно је да он о томе није имао одговарајуће одредбе, а Закон о избору народних посланика о томе и не говори!

Други део текста, насловљен “Критика изложених гледиста”, почиње очигледно политички мотивисаном констатацијом да одредба члана 56. став 3. Закона о локалним изборима није јасна. Цитираћу је: “Конститутивну седницу скупштине града сазива председник скупштине из претходног сазива у року од 15 дана од дана објављивања резултата избора”. Заиста не разумем шта овде може да изазива било какву полемику! Или аутор текста можда мисли да је била боља одредба члана 53. Закона о локалним изборима из 2002. године, која је на следећи начин регулисала питање конституисања: “Скупштина јединице локалне самоуправе конституисе се у року од 20 дана од дана избора одборника”. То је по мом мишљењу нејасна одредба, јер је немогуће закључити ко сазива ту седницу, који је то дан избора одборника, ко председава седницом итд.

Једина забуна може настати ако се настави са читањем текста господина Балиновца. Цитирам: “Тумачење по коме конститутивна седница скупштине града мора да се одржи у року од 15 дана од дана објављивања резултата избора несумњиво највише одговара начелу да је “државна власи ограничена правом грађана на ... локалну самоуправу”(члан 12. став 1. Устава) и остваривању Уставом зајемченог активног и пасивног бирачког права”. Заиста не разумем потребу да се у тумачењу крајње јасне одредбе закона иде тако далеко па се у помоћ позивају одредбе садржане у основним начелима Устава. Једнако значајно би звучало и да се господин Балиновац позвао на члан 2. Устава, можда чак и значајније и звучније, с обзиром на то да у члану 2. има више речи и слова него у члану 12. Устава.

Дакле, да не би било забуне, уколико неко и има потребу да тумачи одредбу члана 56. став 3. Закона о локалним изборима довољно је да направи разлику између појмова „сазвати“ и „одржати“, а у томе му може помоћи и да погледа одредбе које се односе на сазивање и одржавање скупштине јединице локалне самоуправе (нпр. члан 34. Закона о локалној самоуправи).

Даље, господин Балиновац поставља питање: “Заиста, шта по том тумачењу спречава председника скупштине града из претходног сазива да седницу која је сазвана за 14. јул 2008.г. одлози за 21. јули 2008.г., једном речју, да тако “намести” конститутивну седницу да њено трајање прекорачи рок у коме је скупштина дузна да се конституише”. Да је господин Балиновац пажљивије прочитао Закон о главном граду, јасно би видео да такав начин одлагања седнице спречава члан 14. став 4. Закона: “Председник скупштине града може одложити седницу коју је сазвао само у случају када не постоји кворум потребан за рад, а у другим случајевима о одлагању седнице одлучује Скупштина.”

Наравно, даља злонамерна питања би могла бити и шта би било ако би председник скупштне из претходног сазива заказао конститутивну седницу тако да услед опструкције заиста може доћи до прекорачења рока. Мој би одговор могао бити и следећи: десило би се исто што би се десило и да је садашња одлазећа влада изабрана 2 минута након поноћи када је истекао рок за њен избор, а било је апсолутно могуће да се то деси.

Међутим, посебно истичем да би било погрешно поистовећивати ове две ситуације, мада има одређених сличности. Последица неконституисања скупштине јединице локалне самоуправе је утврђена чланом 87. Закона о локалној самоуправи и за њу је потребна одлука Владе. Наиме, као и у случају распустања јединице локалне самоуправе и именовања привременог органа, ratio legis члана 87. јесте да се обезбеди право грађана на локалну самоуправу и да се новим изборима омогући конституисање локалних органа власти због немогућности изабраних одборника да обезбеде остваривање права на локалну самоуправу. Очигледно је да би именовање привременог органа у јединици локалне самоуправе само зато сто је конститутивна седница, која је заказана и започета у законском року, трајала минут, сат или дан дуже након истека рока од два месеца било супротно и духу Закона и Уставом утврђеном праву грађана на локалну самоуправу, јер би одлука Владе de facto значила распуштање тек конституисане скупштине јединице локалне самоуправе у циљу конституисања скупштине јединице локалне самоуправе!

На овоме месту бих желео и да истакнем да је начин на који је установљен рок од два месеца за конституисање скупштине уобичајен у нашој правној пракси (члан 114. Закона локалној самоуправи из 2002. који се иначе позива на рок од 60 дана, иако Закон о локалним изборима из 2002. предвиђа рок од 20 дана или члан 109. став 3. Устава којим је на исти начин утврђен рок за избор Владе).

Даље, господин Балиновац у прилог своје тврдње о лошем законском решењу наводи и то да је могуће упутити жалбу окружном суду на одлуку о потврђивању мандата у року од 48 сати од одлуке скупштине. У питању је такође једно ново и веома добро решење, јер је уведено и то да мандати уживају судску заштиту, и то не само приликом потврђивања, већ за све време трајања мандата. Подсећања ради, до сада је у случају спора о мандатима (бланко оставке, итд.), мишљење давало Министарство за државну управу и локалну самоуправу, које, пак, сходно чл. 80. Закона о државној управи није обавезујуће?! Другим речима, нисмо имали одговор за случај да дође до спора у вези са мандатима.

Но, да се вратим примедби да је, ето, могуће и да жалба против одлуке о потврђивању мандата која се изјављује у року од 48 сати утиче да се скупштина не конституише. Наравно, ова жалба нема и не може имати такво дејство, јер уколико бисмо то прихватили, кад је у питању републички парламент, ситуација би била потпуно безизгледна у погледу могућности да се испоштује рок из члана 101. став 2. Устава, као и да се брзо изабере Влада. Ево једног примера. Председник парламента закаже конститутивну седницу Народне скупштине тако да се она одржи 5 дана пре рока за конституисање. Потврди се мандат за 2/3 народних посланика и тиме престане мандат претходном сазиву народне скупштине. Међутим, након 14 дана овлашћено лице изјави жалбу Уставном суду за половину од потврђених мандата. Уставни суд спроведе поступак у складу са Законом о уставном суду, што значи да одлуку доноси у року од 72 сата. Дакле 17 дана од конституисања Народне скупштине.

Да ли ће народна скупштина застати са радом до истека рока за жалбу, или, што је још боље питање, шта се дешава уколико Уставни суд усвоји жалбу? Ко су тада народни посланици, постоји ли уопште сазив Народне скупштине, шта је са одлукама тог сазива народне скупштине, са евентуалним избором Владе итд?

Међутим, овде је још важније да господин Балиновац опет критикује једно законско решење, а да закон није пажљиво прочитао. Наиме, господин Балиновац каже: “Против одлуке донете у вези са потврђивањем мандата одборника може се изјавити жалба надлежном окружном суду у року од 48 часова од дана доношења одлуке скупштине, при чему се не одређује у ком року је окружни суд дужан да одлучи по жалби”. У фусноти се господин Балиновац пита: “Да ли ће окружни судови прихватити аналогију са роковима из закона о уставном суду и устава?”

Јасно је да овде нема места аналогији. Разлог за то је тај што је и ово питање регулисано, а рокови су иначе много краћи од оних у Закону о уставном суду и Уставу. Наиме, одредбом члана 31. став 2. Закона о локалној самоуправи предвиђено је да одборник има право на заштиту мандата, укључујући и судску заштиту, која се остварује сходном применом закона којим се уређује заштита изборног права у изборном поступку. Закон о локалним изборима регулишући поступак заштите изборног права у члану 54. став 4. предвиђа да ће се одлука по жалби донети најкасније у року од 48 часова од дана пријема жалбе.

Дакле, господин Балиновац тврди да Закон о локалним изборима има неке правне празнине. Могуће је да је то тачно, не постоји савршен закон (посебно закон који је донет у специфичним околностима, о чему сам писао у Приказу закона који је објавио Службени гласник), али господин Балиновац на те празнине није указао у свом „погледу из правничког угла“.

На крају господин Балиновац врши невероватну аналогију и изводи још невероватнији закључак: “Конституитвна седница скупштине Београда одржава се наредног дана од дана када скупштина Београда прими извештај о спроведеним изборима за градске одоборнике”. Ово се заснива на одредби члана 4. Пословника Народне скупштине који гласи: ”Прву седницу Народне скупштине, после завршених општих избора, сазива председник Народне скупштине из претходног сазива, наредног дана од дана подношења извештаја Републичке изборне комисије о спроведеним изборима”.

Дакле, према тумачењу господина Балиновца, у року од 24 часа председник скупштине из претходног сазива прима извештај од изборне комисије, сазива седницу, о томе писмено обавештава одборнике и они долазе и одржавају конститутивну седницу, односно потврдјују мандате, бирају председника и постављају секретара. Очигледно немогуће.

Посебно питање је зашто господин Балиновац нуди неспорно лошије решење за почетак рачунања рока за сазивање конститутивне седнице. Наиме, он сматра да је лоше решење из Закона о локалним изборима којим се почетак овог рока везује за објављивање резултата избора. Тврди да је боље оно које је предвиђено пословником Народне скупштне и које се везује за достављање извештаја РИК-а. Медјутим, Закон о избору народних посланика, као ни други закони, не утврђује рок у коме РИК треба да изради и достави тај извештај. У пракси, те рокове, утврђује сама изборна комисија доношењем роковника. Поставља се питање колико је стварно ефикасно решење које нуди господин Балиновац и за локалне изборе, имајући у виду да се у том случају почетак рока везује за настанак једног догађаја који зависи од воље изборне комисије.

Живот је увек инвентивнији од законодавца, политичка пракса у младим демократијама неуједначена, а обичаји неутемељени. Закони не могу обухватити све могуће ситуације, па макар имали и по неколико хиљада чланова. Злонамерно можемо нападати сваки закон, али важећи закони из области локалне самоуправе дају најмање разлога за то од свих који су до сада регулисали ову материју. С друге стране, чињеница да живот носи нове ситуације и догађаје намеће потребу да се правне норме тумаче и примењу у духу закона. За све то је изнад свега вазна bona fides.

(аутор је министар за државну управу и локалну самоуправу владе Републике Србије)