субота, 28. новембар 2020.
 Ћирилица | Latinica

Нови број

Тема: Светска економска криза и Србија (II)
Банер

Претходни бројеви

Банер

Пронађите НСПМ на

&

Нове књиге

Банер

Едиција "Политички живот"

Ђорђе Вукадиновић: Од немила до недрага

Банер
Банер
Банер

Часопис НСПМ или појединачне текстове можете купити и у електронској форми na Central and Eastern European Online Library

Банер
Банер
Почетна страна > Рубрике > Економска политика > Смањењем броја агенција до уштеда у буџету Србије
Економска политика

Смањењем броја агенција до уштеда у буџету Србије

PDF Штампа Ел. пошта
Слободан Аћимовић   
недеља, 26. мај 2013.

Потребна је објективна и непристрасна анализа три димензије функционисања независних регулаторних тела: сврсисходност постојања у складу са европским стандардима оснивања агенција, ефикасност рада и стручност, тј. специјализованост запослених за област рада агенције и посебно менаџмента[1]

1. Увод

Након више од две деценије од отпочињања транзиционих реформи у земљама у Источној Европи, постало је јасно да постављање добрих економских институција је кључ успеха земље која мења своју привредну структуру. Што је лошије примењено правило да “систем сам решава проблеме, а не људи у њему”, то је нека земља више у проблемима, што је посебно постало актуелно у времену светске економске кризе. Као и много тога у транзицији, економске институције, посматране у најширем контексту могу бити злоупотребљене. Примера за то има у готово свакој земљи која је прошла или је још увек у транзицији. При том, неквалитетно управљање институцијама држава у транзицији је најчешћи пример злоупотребе. Ипак, интенција аутора овог рада није базирана на еx пост приступу. Основни циљ рада је вратити се корак уназад и анализирати да ли је нека институција уопште била неопходна, односно да ли се њено оснивање може оправдати рационалним или неким другим разлозима.

Најбољи пример нелогичног оснивања регулаторних тела, као важних економских институција, постоји у нашој земљи. Србија је земља са дубоким економским проблемима, узрокованим пре свега интерним, структурним нерационалностима које су само подстакнуте светском економском кризом. С друге стране, Србија је држава која је вероватно европски рекордер по броју разних агенција, фондова, завода, дирекција итд. Заиста је истраживачки изазов проникнути шта је разлог да се у једној релативно сиромашној земљи, са гломазним постојећим државним апаратом, оснива практично “паралелни свет” економских институција, у форми регулаторних тела и/или ималаца јавних овлашћења у најширем смислу те речи (како год да се називају). Основно питање које би се, имајући у виду политичку оријентацију Србије, могло с тим у вези поставити јесте да ли разлог за регулисање свега и свачега путем агенција лежи у пресликавању европских стандарда, или је реч о сасвим другим мотивима?

Практично, у Србији се при оснивању регулаторних тела могу идентификовати следеће нелогичности: 1) не постоји увек јасна сврха оснивања неког тела - да ли уопште треба да постоји независно регулаторно тело или тај посао може да покрије већ постојећи државни орган? Или прецизније, формална сврха постоји и урађена је у складу са Законом о јавним агенцијама (Службени гласник Р. Србије, 2005, 2007, 2008, 2009), али је суштински такво независно тело најчешће крајње непотребно; 2) претходни разлог практично производи ситуацију да у одређеним случајевима постоје више него очигледна преклапања делокруга рада постојећих и нових регулаторних тела; 3) за исти државни посао се разликује правни основ за рад - на пример, зашто се, када већ постоји Закон о државним службеницима и Закон о платама државних службеника и намештеника (Сл.гл. РС, 2006, 2007, 2010), све агенције, фондови, заводи, дирекције и сл. у свом радном праву придржавају одредби Закона о раду (Сл.гл.РС 2005, 2009)?; 4) често је мимо јавности спроведен поступак избора менаџмента, управног одбора и целокупне организације неког тела што имплицира веома дискутабилан квалитет управљања, уз врло раширену “партијску подељеност” агенција, јер тачно се зна - када се заврше избори и склопи коалициона влада - која партија полаже “право” на које регулаторно тело (тзв. феудални приступ).   

Претходна четири питања су стубови истраживања у овом раду. Наравно, на тему оправданости постојања, делокруга рада, система управљања и других релевантних ствари везаних за регулаторна тела као института неке државе, може се направити обимна студија, са бројним прилозима. Истраживање у овом раду се не може третирати као свеобухватан аспект анализе регулаторних тела Србије. Наиме, аутор рада се суочио са великим тешкоћама у прикупљања јавно-доступних информација на ову тему, које су по правилу штуре, недовољно агрегиране (званично нису ни на једном месту централизоване) и што је најинтригантније, покривене су извесним “велом тајне”, као да се не ради о јавним, државним регулаторним телима. Дакле, кључни проблем у истраживању је недостатак квалитетних и свеобухватних информација о регулаторним телима Србије. Последица тога је промена првобитно замишљеног опсега истраживања, од теренско-пописног, ка секундарно-концептуалном. То надаље значи да ћемо се у раду служити јавно доступним информацијама, које нису довољно детаљне да бисмо креирали свеобухватне закључке, али су ипак сасвим релевантне да можемо компетентно, познајући добро привредну структуру и политичке димензије функционисања независних регулаторних тела, а служећи се пре свега case study методом анализе, одговорити на раније постављене четири дилеме (радне хипотезе). Наравно, у раду ће, колико год то доступне информације буду дозвољавале, бити коришћен и benchmarking приступ, којим се прави компарација између релевантне европске праксе у домену рада независних регулаторних тела и ситуације у Србији. Но, централни део анализе сврхе постојања, преклапања делокруга рада независних регулаторних тела, различитости правног основа за рад и избора и награђивања менаџмента и запослених, односи се на стање у Републици Србији.

2. Европска искуства у “управљању” агенцијама

Државна управа широм Европе нигде није идеално структурирана. У зависности од идеолошке оријентације власти (конзервативна, социјалдемократска или либерална) спроводи се јача или слабија реформа државне управе. Актуелна светска економска криза је натерала све владе у Европи да се конзервативније понашају, тј. да штеде у сваком сегменту државне управе, што се посебно односи на земље попут Грчке, Шпаније, Португалије и Италије које су у највећим проблемима.

Да ни Европи “није лако” са вишком државних органа, посебно са регулаторним агенцијама, можемо препознати у бројним радовима и студијама на ову тему, попут Regulatory Agencies And The European Union (Coleman, 2004), Issues In The Comparison Of Regulatory Oversight Bodies (Weiner, 2008), The Framework For European Regulatory Agencies: A Balance Between Accountability And Autonomy (Anders et. al., 2004). Свако од ових истраживања, из свог угла и у различитом временском периоду детаљно анализира тему којој се и ми у овом раду бавимо. И у поменутим истраживањима, аутори износе готово исте недоумице са којима се и ми срећемо: шта је правна основа за оснивање неке агенције, да ли је сврха оснивања неког тела оправдана, да ли се и како преклапају делокрузи рада независних тела, да ли је оснивање агенције увек боље од задржавања неког посла унутар регуларног државног органа, да ли је независност тела заиста присутна, како се управља финансијама, који намети регулаторних тела оптерећују привреду итд. Како због садржинских и просторних лимитира ова тачка рада није замишљена да на свеобухватан начин анализира систем регулаторних тела у државама Европе, већ да се представи концепт и да се евентуално укаже на одређене разлике које постоје међу земљама на европском тлу, нагласићемо само најбитније ствари везане за европску праксу рада регулаторних тела.

Почетну тачку за спровођење радикалних реформи државне управе (пре мера која су дошле као последица актуелне светке кризе) представља широко прихватање концепта Новог јавног менаџмента (енгл. New Public Management), с циљема подизања ефикасности и продуктивности јавног сектора путем раздвајања функција управљања и извршења. Један од имплементационих начина да се то уради јесте тзв. „агенцификација“ (Алексић, 2012). Агенцификација у Европи се може третирати као процес делегирања овлашћења од врха власти, при чему се јавним телима дају већа овлашћења у погледу финансирања, управљања и регулаторних овлашћења. При том постоје опције да јавна тела могу да формално буду део извршне власти или да постану посебни правни субјекти. Оснивање нових јавних органа је могуће тек после детаљне анализе сврсисходности, посебно из угла да ли се оснивање неког новог тела не преклапа са делатношћу постојећег или са неким опсегом рада у класичној државној управи. Практично, под агенцификацијом се обично подразумева „хиперпродукција“ јавних тела као организација које нису у директној структури владе одређене земље, али представљају њену продужену руку и, с друге стране, послују више по тржишним принципима, имајући у виду могућност комерцијализације производа и услуга које пружају грађанима (Алексић, 2012).

У принципу, све агенције у земљама Европе се могу сврстати у три велике групе:

           Полуаутономне – немају правну независност, али имају малу аутономију у управљању;

           Статутарна тела – имају правну засебност на основу закона или другог прописа, релативно самостално финансирање и кадровску политику;

           Агенције са корпоративном формом – самосталне организације за обављање одређених послова, где се чак могу сврстати и јавна предузећа, која имају пуну аутономију.

Према овој, помало грубој, али исправној типологији независних тела, у центру пажње нашег рада су пре свега организације које спадају у другу, и делимично у трећу групу. Како за Европу, још више за Србију је битно да се направи прави баланс између различитих државних органа, што се може сагледати из наредне табеле:

Слика 1. Примери државног баланса између извршних државних органа и броја независна тела

Табела указује на различите моделе односа величине влада и класичних државних органа и броја независних регулаторних тела. Нордијске земље имају дугогодишњу традицију формирања малих влада, али се зато велики број државних послова одвија преко различитих агенција. Највеће европске економије попут Немачке и Велике Британије задржавају модел великог државног апарата, и малог броја агенција, док су мале европске државе, попут Словеније, Словачке и Чешке свесне да не могу себи да приуште ни велики државни апарат, али ни већи број независних тела. Најлошија позиција на претходној слици подразумева велике коалиционе владе и огроман број агенција: Србија (званично 131 агенција), Хрватска (47), Румунија (20) и Бугарска (19). 

Чини се да су земље Централне и Источне Европе формирале бројна независна регулаторна тела по узору на нордијске земље. Ипак, Србија и њој суседне земље су истовремено са тим процесом “заборавиле” да смањују класичан државни апарат, тј. број и величину министарства, управа, завода итд. Карактеристика агенцификације у овим земљама је да је агенцијама остављено дискреционо овлашћење да наплаћују своје услуге, али да притом није било одговарајућег смањења у пореској политици, већ су се намети држави и грађанима само умножавали (што је класичан српски феномен). Такође, уочена је и политичка корист од постављања менаџмента у агенцијама и виших плата службеника у агенцијама (Beblavy, 2002). Као последњи тренд у земљама Европе, посебно у онима које су највише погођене кризом се јавља де-агенцификација, тј. консолидација и спајање јавних тела, гашење или њихово поновно припајање централним државним органима (MacCarthaigh, 2010).

3. Хиперпродуковање независних јавних тела у Србији

Покушаћемо да одговоримо на два важна питања која се тичу узрока и степена агенцификације у Србији: 1) када је отпочео 'бум' оснивања, шта је био правни основ и како се могу структурирати независна регулаторна тела у Србији; 2) постоји ли могућност да се на једном месту добије тачна информација о свим релевантним информацијама о тим телима.

Одговор на прво питање у оквиру ове тачке није једнозначан. Разлога за то је више, али се могу условно свести на један – велика шароликост државне законске регулативе и/или одређених одлука на локалном нивоу власти којима се регулише питање независних регулаторних тела. Основни правни импулс за оснивање независних агенција на државном нивоу је дао Закон о јавним агенцијама, донет 2005. године, као “кровни” закон којим се регулише општи оквир за оснивање независних регулаторних тела на нивоу државе. Овај закон, кроз 59 чланова регулише све битне претпоставке за оснивање независних агенција, али истовремено отвара могућност да се посебним законима регулише оснивање појединих агенција, па се онда поставља питање зашто је овакав закон уопште и усвојен. Битна одредница овог Закона је да је “јавна агенција организација која се оснива за развојне, стручне и регулаторне послове од општег интереса” (Сл.гласник Р.Србије, 2005). Овај почетни закон је омогућио креирање мноштва других, специјализованих закона који регулишу оснивање јавних агенција, тако да, вероватно, скоро свака агенција има свој закон (јер се тако политички штити). Међутим, прављење листинга свих закона којима се регулише рад свих независних регулаторних тела у Србији испоставило се као 'Сизифов посао', што се посебно односи на попис свих одлука о оснивању независних тела на нивоу органа локалне власти.

Осим што је тешко направити попис независних јавних тела, јако тешко их је и структурирати у Србији. Видели смо да према европској типологији, све агенције, фондови, дирекције, комисије и друга тела спадају у групу релативно или потпуно самосталних, независних државних органа, имају буџетско и/или сопствено финансирање и “независну” (можда је бољи термин - отуђену) управљачку структуру. Током истраживања смо идентификовали само две српске студије у којима су аутори покушали да се баве структурирањем свих независних тела: 1) Предлог мера фискалне консолидације (Фискални савет, 2012) и 2) Регулаторна и контролна тела у Републици Србији (Бељански, 2008). Обе студије имају своје недостатке (што се у студији коју је направио Фискални савет де факто и признаје) и што је важније, обе студије нису прављене само за потребе анализе структурирања и рада независних регулаторних тела, већ им је значајно шири истраживачки приступ, па је стога недовољан фокус на раду независних регулаторних тела.

Друго питање је - колико заправо тих државних органа заправо има? На ово једноставно питање уопште није лако одговорити. Тачније, у жељи да истражимо сврху постојања великог броја независних тела у Србији најпре би требало да имамо њихов тачан број, седиште и адресу, вебсајт и друге доступне информације. Међутим, таквих информација нема на једном месту и веома су различити извори података о томе шта све може да се уброји у независна регулаторна тела.

Покушајем пописа и сврхе постојања независних регулаторних тела су се бавиле неке асоцијације привредника, одређене невладине организације и независни државни органи (Повереник за информације од јавног значаја и заштиту подака о личности). Чак и неки министри у претходној Влади Србије (пре мајских избора 2012.) су добили задатак да се овим питањем посебно баве, када се сагледало колики је то економски, али и политички проблем. Почећемо од релевантних информација које су успеле да прикупе недржавне организације. На пример, бројем и сврсисходношћу постојања агенција, фондова, дирекција, завода и др. се бавила Унија послодаваца Србије, као независна интересна организација послодаваца, која за циљ има што јефтинију државу. У организацији ове институције је пребројана 131 организација која се третира као независно регулаторно тело, било да се назива агенција, фонд, дирекција, завод итд. У овој асоцијацији привредника сматрају “да је реално и већи број агенција од 131 и да неке од њих немају ни сајтове, адресу, телефоне” (Вести-он-лине, 2012). Према истом извору постоје агенције које за свој нетранспарентан рад имају изговор да се самостално финансирају, а не из буџета, али то опет плаћају грађани Србије, индиректно преко већих намета, такси, надокнада и других парафискалних оптерећења. [2]   

Очито да је проблем са превеликим бројем државних регулаторних тела толико добио на значају да је претходна Влада Србије, задуживањем Министра за људска и мањинска права и државну управу била, макар на папиру (додуше “подстакнута” долазећим изборима) била решена да се “суочи” с њим. Но, осим признања “да је време да се преиспита рад бројних државних агенција и да се поједине укину, да смо имали хиперпродукцију агенција од којих би већину требало укинути и да је добар део посла који би требало да се ради у органима државне управе измештен у агенције, као и да би требало да се смање директорске плате у институцијама које је основала Влада Србије”“ (Вести, 2012) из тог министарства никакав други производ нисмо добили. Очигледно да није постојала довољна политичка воља, како се обично каже “међу коалиционим партнерима” да се проблем независних регулаторних тела реши, што је на концу делом допринело да се водећој странци у тој влади ускрати поверење на изборима.

Претпоставка је да не постоји званична централна евиденција која је јавно доступна и путем које бисмо могли да пратимо број агенција и њихов рад. Једини коректан, прилично валидан јавни извор информација, који потиче од неког државног органа смо пронашли на сајту Повереника за информације од јавног значаја и заштиту података о личности (Повереник, интернет сајт, 2012). На том сајту постоји Каталог органа јавне власти, у смислу Закона о приступу информација од јавног значаја, који даје преглед свих државних органа којима се може обратити за неку од информација од јавног значаја. Између осталог је наведен списак са називима, адресама и сајтовима републичких агенција, завода и других организација, које се могу третирати као независна регулаторна тела.[3] 

По том каталогу у Србији постоји укупно 115 независних регулаторних тела, од чега 27 агенција, 14 завода, 12 дирекција, 9 фондова и 53 других, различитих независних органа и организација (управа, инспектората, центара, савета, регистара). Постоји и други списак који се налази на истом сајту и односи се на самосталне републичке органе и независна тела, на којем се налази 20 институција, од којих се многе могу класификовати као класичне агенције.

Треба похвалити напор који су службеници овог државног органа направили у систематизацији независних регулаторних тела, али смо приметили и одређене мањкавости које се тичу структурирања одређених тела. На пример, управе и инспекторати су свакако део класичне државне управе, док су неке друге организације (Комисија за заштиту конкуренције, Комисија за хартије од вредности, Републичка радиодифузна агенција итд.) сврстане у самосталне државне органе, али су оне по својој природи независна регулаторна тела, типа агенција (само се тако не зову), јер су они имаоци јавних овлашћења, тј. могу да креирају своје таксе, спроводе одлуке итд.

Тек након политичких избора који се се одржали у мају 2012. године, а на бази спремности готово свих странака које су на њима учествовале да се нешто мора променити по питању оправданости постојања и броја независних тела, у јавности су се појавиле информације да је у евиденцији новоформиране Владе Србије негде око 170 разних независних институција. Од ових институција су затражени подаци о пословању и броју запослених, при чему се истиче да “Влада то није затражила једино од независних и регулаторних тела” (Нови магазин, 2012). Заиста се онда с правом можемо запитати да ли је списак независних тела знатно већи него у свим досадашњим, независним и државним покушајима да се направи списак тих тела на бази јавно доступних информација. То нам имплицитно потврђује истраживање новинара једног дневног листа који су проценили да “у Србији постоји око 200 државних органа, агенција, управа, завода и дирекција, које грађани финансирају из буџета, а за које многи сматрају да служе за подмиривање страначких прохтева, ухлебљење партијских функционера и продају магле” (Вести-он-лине, 2012). Другим речима, с правом можемо поставити питање ко у Србији има прави списак свих независних регулаторних тела и других парадржавних институција које имају неку врсту самосталности у одлучивању и финансирању?[4]

На крају се може констатовати да би кључни критеријум креирања релевантног списка и структурирања јавних регулаторних тела требало да буде да ли неко тело има јавна овлашћења, тј. да ли су му неким законом пребачена јавна овлашћења да их врши у име неког нивоа власти? Други важан критеријум би се односио на то да ли неко регулаторно тело својим радом утиче на вођење макроекономске политике земље, увећање трошкова предузећа и посредно има утицај на стандард грађана, у већој или мањој мери? Дакле, два битна питања, поседовање јавних овлашћења и степен утицаја на економску политику земље, пословање предузећа и индиректно на животни стандард грађана би могли да буду основ за детаљну анализу структуре, тј. груписања независних регулаторних тела у Србији. Када би се таква студија имплементирала за очекивати је да би групација независних регулаторних тела нарасла знатно изнад броја који је евидентиран у каталогу Повереника за јавне информације.

 4. Примери недовољне сврсисходности оснивања независних регулаторних тела и преклапања делокруга рада у Србији

Као што свако предузеће има своју мисију, тако би и свако независно регулаторно тело требало да има јасну сврху свог постојања. Сагледавање сврхе свих до сада основаних регулаторних тела и сличних државних органа требало би да буде основ за будућу процену реалне потребе да се неки сегмент државне управе измести из класичног државног органа и организационо структурира у оквиру неке агенције.[5] Три су битна законска предуслова да би се основала нека агенција у Србији: 1) да се она оснива за развојне, стручне и регулаторне послове од општег интереса, ако они не захтевају сталан и непосредан политички надзор, 2) ако се процени да би оснивањем неке агенције вршење тих послова било ефикаснији начин јавног менаџмента, и посебно ако се 3) одређена агенција може потпуно или у целини финансирати из сопствених прихода коју плаћају корисници услуга.

Како су имплементирани законски предуслови неопходности оснивања агенција и других тела у Србији? Јако лоше, као и у било ком другом опсегу имплементације, било ког сегмента јавне политике. Опште правило, које се може одредити на бази сасвим коректног познавања функционисања доброг броја независних тела у Србији, је да је свака агенција, општим и/или посебним законом или неким другим актом “приграбила” себи велики део права, али је зато ниво одговорности веома низак. Тачније, треба разликовати ниво опште, јавне одговорности за рад неке агенције који је јако низак, од парцијалне одговорности, која је јако висока и која је заснована на политичким интересима групације која је доминантно утицала да се оснује нека агенција. С правом можемо констатовати да је код оснивања јавних независних тела, у великом броју случајева присутан дебаланс између преузетих права и јавне одговорности, уз баланс права и парцијалне, политичко-феудалне одговорности. Чини се да је скоро свака агенција (уз постојање часних изузетака) искористила законски предуслов да над вршењем послова из њеног домена није потребан сталан и непосредан политички надзор. Тај став је у великом броју случајева схваћен да није потребан јавни политички надзор, који почива на заштити општег интереса који спроводи независно тело, али је зато министарско-феудални политички надзор основа за све друге елементе функционисања неког тела, од радно правних аспеката, преко политике запошљавања и система награђивања (о томе више у наредној тачки рада).

Надаље, није познато да ли је пред оснивање било које агенције направљена анализа трошкова и користи, која би дала економске основе да се неко тело етаблира. Наиме, према Закону о јавним агенцијама оснивање неког тела је сврсисходно ако се процени да ће оно ефикасније радити неки јавни посао, него ако се то ради у оквиру класичног државног органа. На бази тога би требало, као предуслов за оснивање неког тела направити макар једноставну симулацију трошкова и прихода, посебно у домену рада, али и такси, као државног прихода, пре и после оснивања неке агенције. На жалост, такве анализе, колико је нама познато није било, ни пред једно оснивање било које агенције. Могло се барем приступити анализи трошкова запослених, пре и после оснивања агенције. Нормално би било да се агенција оснује тако што ће да преузме запослене из класичне државне управе који су до сада вршили тај посао, или су способни да га врше. Међутим, на бази већег броја нама познатих примера можемо констатовати да је оснивање неке агенције само повећавало број запослених који су директно или индиректно на терету државе, предузећа и грађана, а да смањивања запослених у државној управи није ни било.

Такође, примери говоре да су са оснивањем неког тела значајно порасли намети предузећима која морају према неком закону добити неку државну дозволу, лиценцу или нешто слично. На пример, Агенција за лекове и медицинска средства узима релативно високе надокнаде од произвођача и увозника лекова, у поступцима првог и сваког другог понављања лиценцирања лекова у Србији[6], што је све у складу са Законом о лековима и медицинским средствима. Међутим, тешко је наћи велику или малу, инострану или домаћу фармацеутску кућу у Србији која ће похвалити брзо и рационално пословање поменуте агенције.[7] Надаље, илустративан је пример Агенције за хемикалије којој се подноси документација за регистрацију биоцидних производа (прашкови, детерџенти, шампони, козметика...), при чему тај поступак кошта од 560.000 до милион динара по производу. Унија послодаваца Србије је израчунала “да би предузеће од 15 запослених, за упис 20 производа у регистар, требало да издвоји око 10 милиона динара, што је равно фонду зарада које би се могле исплаћивати осам месеци. О коликом трошку је реч говори податак да је та процедура, пре формирања Агенције, коштала између 30.000 и 50.000 динара по производу” (Данас, 2012).

Дакле, много аргумената наводи на закључак да независна регулаторна тела у Србији нису донела бенефите који су у складу са праксама оних европских (нпр. нордијских) земаља код којих постоји мноштво тих тела. Може се рећи да су се већим делом те институције отуђиле од сваке контроле, да су присвојиле законска права, али да немају општу одговорност (проверљивост корисности постојања) и да је тешко пронаћи анализу која ће да потврди да је њиховим оснивањем појефтинио неки аспект јавне управе. У појединим случајевима оснивање неког тела напросто вређа интелигенцију. Када то кажемо мислимо на два типа проблема: оснивање потпуно непотребних агенција и огромна преклапања надлежности између државних органа и агенција и/или међусобно између агенција. Поред ових случајева подједнако је важно истаћи примере нерационалног трошења новца од стране независних агенција. У свим доменима које смо помињали примери су бројни, од којих издвајамо:

           у неким случајевима се оснује тело које је произашло из “европске агенде” која се спроводи у Србији, а да нико није размислио да ли је у складу са здравом логиком; на пример у Србији која нема море, нити поморску флоту, формирана је Агенција за поморску пловидбу која би требало да се бави испитивањем узрока поморских несрећа;

           у другом случају се оснива неко тело које својим понашањем открива прави разлог постојања; тачније, сопствену несврсисходност потврђује скромним улагањем у активности које су основни разлог његовог постојања (јер не зна у шта да улаже) и енормним улагањем у аутомобиле, намештај и др. (ту је већ много јасније у шта се улаже); у мноштву сличних примера издвојили би смо оснивање Агенције за безбедност саобраћаја, која је чини нам се крајње непотребно основана и паралелно егзистира са ионако гломазним Министарством унутрашњих послова; када се анализирају послови које врши ова агенција (углавном маркетиншко-едукативног карактера у вези безбедности у саобраћају), долази се до закључка да се у оквиру ње не раде никакви специјализовани послови који нису могли да се врше унутар надлежног министарства, јер ко боље зна да се брине о безбедности саобраћаја него људи у Министарству унутрашњих послова; посебно је тешко разумљиво да је на пример током 2011. године Агенција за безбедност саобраћаја на пројекте који се тичу побољшања безбедности саобраћаја потрошила 3,3 милиона динара, док је за набавку девет нових аутомобила и намештаја потрошено преко 22 милиона динара (Блиц, 17.9.2012.);

           постоје многобројна преклапања опсега деловања неког државног органа и новоосноване агенције, као и између постојећих независних тела; тако се могло догодити да је у претходној Влади паралелно са Министарством за животну средину и просторно планирање функционисала и Агенција за заштиту животне средине, затим Фонд за заштиту животне средине, али и Завод за заштиту природе Србије; грађанима је тешко објаснити зашто у Србији, за разлику од економски много снажније Немачке у којој је регистрована само Агенција за енергетику и нуклеарну енергију, послове из те области обављају четири агенције и једно предузеће: Агенција за енергетику, Агенција за енергетску ефикасност, Агенција за рударство, Агенција за заштиту од јонизујућих зрачења и нуклеарну сигурност и предузеће Нуклеарни објекти Србије; такође из домена економије и финансија постоје многобројна независна тела[8] (Економски Институт, интернет сајт, 2012) чије се надлежности у мањој или већој мери преклапају и/или допуњују, те да би било крајње рационално да се организују као један правни ентитет: Агенција за осигурање и финансирање извоза, Фонд за осигурање и финансирање спољнотрговинских послова, Агенција за страна улагања и промоцију извоза; такође, у ранијем периоду смо имали паралену егзистенцију независних тела са јако сличним ингеренцијама: Агенција за регионални развој, Фонд за регионални развој и Републички завод за регионални развој.

Постоје и примери рационализација државних институција који нису требали да се десе, јер се радило о две установе са изворним (законским) овлашћењима, као што је нпр. “утапање” Гаранцијског фонда у Фонд за развој. Наравно, нема сумње да је рад неких агенција потребан, попут Агенције за борбу против корупције, Агенције за реституцију, Агенције за контролу лета итд. Дакле, питање је само да ли независна тела имају изворну или измишљену сврху деловања. Тачније, агенције треба да се формирају само за специфичне области које захтевају високо стручно знање, дакле оно знање које не постоји у класичним државним органима. Наравно, у спровођењу овог начелног приступа, базираног на европским принципима, свако у Србији има своје гледање. Таква “стратегија”, тј. непостојање објективних критеријума и физибилити студија које би се спроводиле пре оснивања сваке агенције нас је довело до тога да смо у претходних 7 година вероватно постали европски рекордери по броју основаних агенција, иза чијег функционисања се често крију парцијални економски интереси, о чему ће бити речи у наредној тачки.

4. Кључни, а јавности недовољно познати разлози агенцификације у Србији

Свако независно тело “црпи” своју снагу из законских и управљачко-финансијских полуга којима располаже. Конкретно, већина независних тела у Србији, у претходних 7 година није своју позицију градила на квалитету специјализованих послова за које је основана и које је обављала, већ је “јавни ауторитет” независних тела био формиран на основама законско-политичке подршке, али и на бази финансијске снаге агенције као институције (у смислу намета које наплаћује и висине буџетских пара које добија), и/или финансијске снаге појединаца, посебно директора који раде у оквиру ње (запошљавање у некој од агенција се сматрало привилегованом позицијом, имајући у виду непримерено високе износе зарада).

Раније смо истакли да је Закон о јавним агенцијама и/или неки други специјализовани закон био база за оснивање регулаторних институција. При том је Законом о јавним агенцијама независним јавним телима дата неоубичајена и за српске услове неприкладна аутономност у свом раду. На пример, члан 4. овог Закона предвиђа да је јавна агенција самостална у свом раду, те да Влада не може усмеравати рад јавне агенције, нити га усклађивати са радом државне управе (Сл.гласник РС, 2005). На овом месту нећемо улазити у дубље политичко-социолошке анализе овакве “самосталности”, већ ћемо се осврнути на финансијску аутономност неке агенције, која је начелно регулисана чланом 50. поменутог Закона, у коме се истиче да се јавне агенције финансирају из буџета Републике Србије и средстава од наплаћене цене услуга. У случају да постоји вишак прихода над расходима јавне агенције, према члану 52. Закона о јавним агенцијама, исти се користи за развој јавне агенције, за награђивање запослених или се преноси у буџет Р.Србије. Заиста није познато у којој су мери агенције преусмеравале вишак прихода над расходима у буџет, али се зато на бази већег броја студија случајева може рећи да је највећи део вишка средстава одлазио на радне услове (опремање просторија) и награђивање запослених у агенцијама, посебно оних на менаџерским позицијама.

Дакле, буџетска средства су коришћена за оснивање и рад агенције, али је тешко идентификовати централизовани субјект контроле трошења тих средстава, што је агенцијама давало неуобичајену аутономност од извршних органа власти, који би требало да контролишу колико ефикасно нека агенција спроводи јавни интерес.[9] Даље, још већа финансијска снага је постојала код оних независних тела која су на бази неких законских или подзаконских решења имала дискреционо право да уводе разне непореске и парафискалне намете. Сви ти носиоци јавних овлашћења, ако им је то законски омогућено су континуирано повећавали број намета[10] који немају статус јавних прихода, већ су под контролом неке агенције и њеног политичког тутора. Додатни проблем је што се велики број непореских и парафискалних намета не наплаћује преко рачуна који су успостављени у оквиру Управе за трезор у Министарству финансија, већ преко рачуна у комерцијалним банкама, што се третира као сопствени приход. Ово у доброј мери подстиче наведене субјекте да континуирано повећавају број намета, основне елементе ових захватања и, наравно, висину тих намета (Алексић, 2012). Према проценама Фискалног савета (2012), у првој половини 2012. чак 156 државних институција и органа у Србији је остваривало сопствене приходе (у које спадају приходи од продаје робе и пружања услуга, непорески приходи и парафискални приходи), што укупно износи око 100 милијарди динара или 3% БДП-а, што је сума којом може итекако да се утиче на вођење економске политике.

Поред екстерне (буџетске и сопствене) финансијске снаге коју имају независна тела у Србији, треба поменути њихову интерну снагу, која се односи на радне односе и систем награђивања запослених. Иако је донето много хетерогених закона којима се предвиђа оснивање неког тела које ће регулисати одређену област од јавног интереса, у највећем броју законских решења заједничко је да се као основа радних односа узима Закон о раду. Слабије информисанима је можда нејасно зашто се на већину независних тела примењује Закон о раду, а не Закон о државним службеницима (и паралелно са њим Закон о платама државних службеника и намештеника). Главни разлог лежи у флексибилности система награђивања за запослене у агенцијама, што је омогућено Законом о раду у односу на врло ригидан Закон о платама државних службеника и намештеника.

Примена Закона о државним службеницима на радне односе у агенцијама би било логичније решење, јер се ова тела оснивају да раде неки специјализовани државни посао, па би било нормално да су људи у њој награђени по опште прихваћеном државном обрасцу. Директна примена Закона о раду на радне односе у неком телу је значајна компаративна предност те институције, јер су Законом о платама државних службеника све групе државних службеника и намештеника подељене у јасно дефинисане платне разреде, уз примену вредности коефицијента и вредности бода за обрачун основне зараде. Другим речима, у било ком сегменту класичне државне управе да ради неки виши саветник или самостални саветник, он има исту основну зараду, ако се налази у истом платном разреду. Уз то, тако обрачунате плате државних службеника су ниже и примереније економској снази земље, односно њеној могућности да финансира толику државну управу. С друге стране, одређивање плата према Закону о раду је сасвим слободно, односно зависи од економске снаге привредног субјекта. Ако се подсетимо да је кроз буџетске и/или самосталне приходе већина независних тела остваривала значајне приходе, који су се распоређивали на мањи број запослених, онда није тешко закључити какав је однос плата запослених у некој агенцији и плата у државној управи на истом радном месту.

Пошто се запослени у агенцијама и дирекцијама не воде као државни службеници, њихове зараде до сада нису биле ограничене. Тако се дешавало да, на пример, возач у неком министарству прима месечно 25.000 динара, а његов колега у агенцији 60.000 динара, или секретарица у министарству 26.000 динара, а у агенцијама 70.000 - 80.000 динара. Запослени у агенцијама који разврставају и архивирају пристигле дописе имају, рецимо, исту плату као начелници у министарствима - око 60.000 динара! Директорска примања у већини агенција вишеструко премашују плату председника државе или премијера. Нека истраживања су показала да су само у три независна државна тела коверте челних људи “тање” од 100.000 динара, а у више од 100 агенција њихове плате достижу пола милиона динара. Међу највећим су била примања првих људи Агенције за контролу летења (467.000 динара), Агенције за приватизацију (285.000 динара), Агенције за осигурање депозита (283.000), а преко 200.000 динара примали су и директори Агенције за привредне регистре и Агенције за енергетику. (Нови Магазин, 2012).

Дакле, недовољна контрола над трошењем добијених буџетских средстава, могућност креирања сопствених прихода путем мноштва парафискалних намета и готово независно вођење политике људских ресурса и њихово награђивање, су од агенција створиле оазе угодног живота људи који њима управљају, па и оних који у њима раде.

Но, да ли су агенције баш биле потпуно самосталне, или су имале неку врсту политичко-феудалне контроле?

У већини случајева одговор је ближи овом другом. Надлежни политичари - практично сви они који су у претходном периоду на неки начин партиципирали оснивању неке агенције - су кроз оснивање независних тела добијали неколико веома битних поена: 1) индиректну (преко “свог” директора) контролу над не малим износом буџетских пара, као и над сопственим приходима које нека агенција оствари кроз намете предузећима и грађанима, 2) могућност запошљавања ’армије’ људи из својих странака, који су у неку странку и ушли мислећи да је то ’служба за запошљавање’, и 3) повећањем броја агенција и броја запослених у њима, повећавао се број сигурних гласова за надлежног политичара, што је посебно било битно за мање странке које лавирају на ивици изборног цензуса.

У првој половини 2012, нарочито током предизборног процеса, сазрела је свест у главама већине грађана и политичара да се мора кренути са обуздавањем снаге, броја и финансијског утицаја многобројних независних тела у Србији. Тачније, већина грађана је препознала политичаре, који су до тог тренутка учествовали у власти, као одговорне за агенцификацију. Но, неки од политичара из претходне владе су вештим предизборним маневром успели да са себе скину одговорност за агенцијски бум, док су други, иако можда мање одговорни, платили цех, изгубивши све полуге власти у Србији (једним делом и због тематике овог рада). 

5. Први проблеми у процесу деагенцификације Србије

Није први пут да се нека добро замишљена активност, као што је то пребацивање једног дела класичних државних послова са државне управе на агенције у Србији, лоше спроводи. Рад агенција, као синонима независних јавних тела у претходних седам година није био по лупом извршне власти у целини, него под ингеренцијом парцијалних политичких интереса. Независна регулаторна тела су оснивана за све и свашта, а не само када би за њиховим радом постојала реална потреба, тј. када би у њихов делокруг рада ушле само специјализоване услуге, које због своје сложености не могу да се обављају у органима државне управе. Наравно, кад би специјализација и посебна стручна знања била мериторна за запошљавања менаџера и запослених у агенцијама, онда не би било скупо да људе у тим телима (којих би у том случају било значајно мање) држава стимулише значајно вишим плата него људе у државној управи.

Уз то, независна регулаторна тела су немилице, без централизоване контроле, трошила не мала државна средства[11], а многа од њих су убирале сопствене приходе што је, када се у маси посматра могло да има утицај на економску политику земље. Све друго што се тиче избора управних одбора, менаџмента и запослених у овим телима је било на неки начин под велом тајне. А кључна ствар - фер анализа оправданости постојања сваке агенције - никада није урађена. Дакле, идејни креатор агенцификације је направио могућности за креирање малих “оаза партијске државе”, државна тела без јасне сврхе постојања, углавном скупе и неефикасне посреднике између државе, с једне стране, и грађана и предузећа, с друге стране, уз малу или најчешће никакву јавну одговорност, која без централизоване контроле троше велике паре и запошљавају подобне људе, са изузетно високим платама. И све би то и даље трајало да се у све већој мери нису осећали ефекти светске економске кризе и да за почетак до јавности нису допрле информације о висини плата директора и запослених у тим телима. Надаље се прича о агенцификацији Србије преклапа са искуствима многих земаља Централне и Источне Европе, мада се у Србији овај проблем највише укоренио.

Нова Влада Србије, којом доминирају политичке снаге које у претходном периоду нису биле на власти и самим тим нису утицале на агенцификацију, је добро почела процес деагенцификације Србије, али “само на папиру”, тј, у начелу. Један од прва три закона који су били претпоставка за избор нове Владе Србије је био промена Закона о влади. Тачније, донет је Закон о допунама Закона о влади, где је кроз три члана дата могућност Влади да има једнаку надлежност над органима државне управе и свим другим имаоцима јавних овлашћења.[12] Нова власт је добро проценила да је за процес деагенцификације потребна нека врста лекс специјалиса, што је урађено кроз форму промене Закона о влади. У том тренутку није било ни времена, ни могућности да се “прође” кроз све законе и друге акте којима су дате надлежности агенцијама, што би био исправнији, али много дужи пут. То је пут који нову власт тек очекује, а за шта је сада добила надлежност.

Ипак, након добре теоријске основе, по правилу следе проблеми у имплементацији, што је чини се српски усуд у сваком домену јавног менаџмента. Посматрано из ове перспективе (основно истраживање је спроведено у периоду април-август 2012, а додатно у периоду септембар-новембар 2012.), први логичан корак - систематичан попис свих релевантних информација о агенцијама и другим независним регулаторним телима, тј. имаоцима јавних овлашћења - није урађен како ваља. А на почетку се чинило да је Влада кренула добрим путем. Прво је премијер Ивица Дачић одмах после избора нове Владе истакао “да ће се до краја године знати које јавне агенције ће бити укинуте. Припремом буџета за 2013. годину ће се видети које агенције више неће постојати, односно које ће бити реструктуриране". Он је додао “да ће се укидање и реструктурирање јавних агенција урадити у сарадњи с Европском комисијом, јер су многе од тих агенција и основане у сарадњи са ЕУ” (Параграф, 2012).

Надаље, крајем августа 2012. је Влада издала саопштење да је власт спремна за укидање непотребних намета и државних агенција, при чему је процењено да за почетак, без проблема би могло да се укине тридесетак агенција (Блиц, 2012). У истој вести се каже ће заједно с буџетом Србије за 2013. годину у новембру бити усвојен Закон о таксама којим ће бити преиспитани ценовници агенција за накнаде које су наплаћивале грађанима и привреди. Такође, плате у државном сектору за иста рада места ће бити уједначене и лимитиране[13] , без обзира да ли неко ради у агенцији или министарству.

Од првобитне иницијативе за укидање 30 агенција, врло брзо се дошло до 22. У истом извору се наводи да су само нека министарства спремна да се одрекну неких независних јавних тела која су у њиховој надлежности. На пример Министарство енергетике је предложило највећи број органа за брисање: Агенцију за енергетску ефикасност, Агенцију за хемикалије, Агенцију за заштиту од јонизујућих зрачења и Фонд за заштиту животне средине, док би Агенција за заштиту животне средине постала управа у оквиру Министарства. Министарство финансија је предложило укидање Девизног инспектората и Управе за игре на срећу, а Министарство регионалног развоја Канцеларију за децентрализацију. Министарство саобраћаја је имало план да припоји Дирекцију за пловне путеве “Пловпут”. Министарство пољопривреде спремно је да се одрекне једног фонда, као и Министарство здравља и Министарство рада и социјалне политике (С-медиа, 9/2012).

Аналитички посматрано, можда није кључно питање што се у року од месец дана са плана о укидању 30 агенција прешло на 22. Важније је то како министарства могу да предлажу укидање независних јавних тела, ако су она независна(?!) Да постоје велики отпори агенцијске бирократије видело се по томе што је дефинитивна одлука о рационализацији агенција стално пролонгирана током септембра 2012.

Када се у процесу деагенцификације на отпоре домаће бирократије дода страни фактор, овај проблем постаје још сложенији. Најаву за то смо идентификовали у скорашњој изјави Милице Делевић, утицајне бивше директорке Владине канцеларије за европске интеграције: “Владајућа већина приликом укидања агенција и независних тела треба да се консултује са Европском комисијом. За Комисију ће бити интересантна независна тела која су предвиђена правним тековинама ЕУ, као што су Агенција за заштиту од јонизујућег зрачења и нуклеарну безбедност или она тела која конкуришу за пројекте ЕУ или у које је ЕУ донацијама већ уложила знатна средства” (Б92).

Дакле, први чин помпезно најављеног процеса деагенцификације Србије завршен је “без аплауза”. То чак признају и сами представници власти. На пример, Министар грађевине и урбанизма Велимир Илић је истакао да “најављено смањивање броја агенција и других државних тела треба спровести до краја, јер ако нешто одлучите да радите морате да идете до краја” (Курир, 25.9.2012.), док државни секретар Министарства финансија Влајко Сенић сматра да “уколико све остане на броју од седам укинутих агенција, могло би се рећи да су предизборна обећања пала у воду, међутим, мислим да ће тај процес бити настављен и да је то што је урађено само први корак” (Политика, 28.9.2012).

Тешко је објаснити зашто је Влада након првих обећавајућих најава предложила укидање само седам независних јавних тела, од којих је за једно тело дошла интервенција из ЕУ да би требало да остане. Другим речима, и први кораци процеса деагенцификације показују да у Србији увек закаже механизам преласка са речи на дела. Делимично оправдање за Владу јесте то што су против деагенцификације јаки домаћи финансијски лобији и поједине ЕУ институције. Јер и једни и други губе своја права и/или улагања ако агенције нестану и све пређе у класичну државну управу.

Но, ипак се као и у многим другим случајевима мора поставити питање - ко управља овом земљом, моћни лобији или власт изабрана од народа? С друге стране, мора се рећи да је власт олако појурила у процес деагенцификације, без правог увида у реално стање, идентификовање свих могућих отпора и “околности на терену”. Без систематичне анализе аргументи не важе, или су много слабији. О томе шта би требало урадити у наредном периоду како би процес деагенцификације био у складу са “предизборним обећањима” и реалним потребама државе, у закључку.

6. Закључак 

Ако је судећи по најавама и првим решењима, сама најава и први скромни резултати процеса деагенцификације су условно добра вест, јер стартна позиција је веома лоша. Али не може се рећи да је приступ решавању овог проблема у складу са преизборним обећањима. Спортским вокабуларом речено, резултат утакмице “Влада против агенција” је за сада нерешен. С једне стране је предложено укидање маргиналног броја независних јавних тела, али с друге стране Влада је донела две битне законске претпоставке којима се макар посредно може утицати на процес дерегулисања свих (за сада не-укинутих) агенција: 

           Изменама Закона о буџетском систему онемогућује се да било ко, осим Министарства финансија, наплаћује разне парафискалне намете, а сопствени приходи агенција улазиће у буџет Србије; одатле ће све агенције, баш као и сви буџетски корисници добијати одређена средства за свој рад; тај потез би требало да донесе уштеде од око 20 милијарди динара у буџету за 2013, што није велика цифра, али је принципијелно добра вест за осиромашене грађане; уз ову меру за похвалу је и већ делимично спроведено укидање 138 парафискалних намета, који додуше нису само били агенцијски приходи, већ и приходи локалних самоуправа;

           Утврђен је Предлог закона о утврђивању максималне зараде у реалном сектору, што је добра вест која ће омогућити да се комплетан систем зарада међу државним институцијама уреди и изједначи; овај закон се пре свега односи на јавне агенције и организације, али и на јавна предузећа чији је оснивач Република, покрајина или локалне самоуправе, као и правна лица у којима држава има више од 50 одсто капитала (осим за запослене у НБС, Агенцији за контролу летења, Агенцији за борбу против корупције, Државној ревизорској институцији и Фискалном савету); иако би било добро да је Влада образложила по ком критеријуму се дошло до претходно наведених изузетака у примени закона, оцењујемо да ће се доношењем овог закона пре свега “одвојити жито од кукоља”; с једне стране ће се демотивисати додатно запошљавање у агенцијама и стимулисати слободан одлазак (због значајно смањених плата), док ће то са друге стране врло брзо “стимулисати” искључиво финансијски мотивисане менаџере у разним агенцијама да самостално (без менаџерских уговора) напусте своје позиције, чиме се отвара могућност да на те позиције дођу менаџери којима висина плате није основни мотив за рад у некој агенцији, већ се руководе пре свега спровођењем јавног интереса, ако су на челу неке агенције.

Предлагањем измена Закона о буџетском систему и новог Закона о утврђивању максималне зараде у јавном сектору држава сече две битне гране на којима агенције чврсто “седе” - убирање сопствених прихода и изузетно високе плате. Тиме “стари део нове власти” на неки начин признаје своје грешке, које су у значајној мери стимулисале агенцификацију, што смо анализирали у оквиру тачке 4 овог рада.  

На примеру покушаја деагенцификације Србије показује се да је потребно много више времена и независне анализе како би се донеле праве одлуке. Старо је менаџерско правило - а одлука о постојању неког независног тела је класична менаџерска одлука, која прави баланс трошкова и користи постојања неког јавног тела - да у свакој реформи, која следи након идентификације неког великог проблема, по правилу се раде ствари које би требало, али и које не би требало чинити. Кад се, на пример, спроводи рационализација трошкова у неком предузећу које се нађе у кризи, често се деси да се смање и реално потребни трошкови, под изговором да сви трошкови треба да се смање и то линеарно. Слично томе, негативне последице ефекта угледања у државним структурама могу изазвати укидање и оних реално потребних и ефикасних државних тела, поред мноштва скупих и несврсисходних.

Већина грађана очекује од нове власти да промени све што је стара власт погрешила, у свим доменима, па и када се ради о агенцификацији. Али да би то било урађено на методолошки поткованим решењима, не могу се преко ноћи или за месец дана доносити брза решења. Напротив, Влада би до краја ове године требала да ангажује независне експерте (и то домаће, а не стране), који би током првих шест месеци наредне године, у објективној и непристрасној анализи оценили најмање три димензије функционисања сваког независног државног органа:

1)         Сврсисходност постојања у складу са европским стандардима оснивања агенција (само у случају изузетно специјализованих стручних послова), као и организациону анализу преклапања надлежности независних тела са органима државне управе или независних тела међусобно

2)         Ефикасност рада неког регулаторног тела, ако га третирамо као посредника између државе, предузећа и грађана, при чему треба реално сагледати све бенефите и трошкове постојање неког тела и проценити ефекте ако би се његова надлежност вратила у државну управу, и

3)         Стручност, тј. специјализованост запослених за област рада неке агенције и то посебно менаџмента, како би се оправдао баланс између награђивања и радног доприноса, што је класичан приступ оцене запослених у неком приватном предузећу.

Колико год се чинило да је огроман посао за потенцијалног консултанта, ове оцене рада независних тела би могле бити припремљене за ребаланс буџета Србије у другој половини 2013, а посебно би утемељене оцене о процесу деагенцификације биле корисне за нови буџет Србије за 2014. годину. Политички непристрасна анализа могућности деагенцификације омогућава квалитетну методолошку основу за доношење политичке одлуке. Израда поменуте методологије би имала своју улогу не само у кориговању раније донетих одлука, већ би, када је реч о разним независним јавним телима трасирала правила за будућа политичка понашања у веома битним доменима: сврхе оснивања агенције, оцене оправданости и посебно ефикасности рада, јавне контроле, транспарентнијег планирања прихода и расхода, отвореног запошљавања специјализованих кадрова итд. Таква анализа би коштала нешто новца, али знатно мање од погрешне одлуке којом се “продужава живот” десетинама непотребних агенција, или се гаси неко заиста потребно независно тело. Остаје да се види да ли Влада жели непристрасну анализу обима агенцификације или ће се наставити континуитет доношења одлука само на бази променљивих политичких аргумената. Или ће се пак чекати на неку нову, српску Маргарет Тачер, која ће поновити њене речи - “нећу да смањујем поједине делове јавне управе, већ да их укидам”.

Аутор је професор Катедре за пословну економију и менаџмент на Економском факултету у Београду.

Референце

Алексић, Д. (2012) “Агенцификација Србије”, Макроекономске анализе и трендови, специјални додатак, стр 36, Економски институт Београд, доступно на:http://www.ecinst.org.rs/sites/default/files/mat-kratki/temamesecaagencifikacijasrbije.pdf;

Anders, L., Pedersenb L., Sørensena E. and Olsenc O. (2004), The Framework For European Regulatory Agencies: A Balance Between Accountability And Autonomy“, working paper, доступно на: http://sessa.eu.com/documents/wp/D73.1-Larsen.pdf;

Beblavy, M. (2002), “Understanding the Waves of Agencification and the Governance Problems They Have Raised in Central and Eastern European Countries”, OECD Journal on Budgeting, 2(1);

Бељански. С. (2008), Регулаторна и контролна тела у Републици Србији, Преглед Република Србија (2/2008), Јавна установа Југословенски преглед, Београд;

Coleman, R. (2004). “Regulatory Agencies And The European Union”, working paper, Queen’s Universuty Belfast and Institut of Governance Public Polisy and Social Research;

Фискални савет (2012), Предлог мера фискалне консолидације 2012–2016. Београд.

http://www.b92.net/info/vesti/index.php?yyyy=2012&mm=09&dd=18&nav_category=11&nav_id=644166; (приступљено 20.9.2012.)

http://www.b92.net/info/vesti/index.php?yyyy=2012&mm=09&dd=28&nav_category=11&nav_id=646825; (приступљено 28.9.2012.)

http://www.blic.rs/Vesti/Ekonomija/340351/Dinkic-predstavio-paket-antikriznih-mera; (приступљено 02.09.2012.)

http://www.blic.rs/Vesti/Hronika/342984/Agencija-za-rasipanje-novca-Potrosili-za-direktorov-audi-vise-nego-za-projekte; (приступљено 17.9.2012.)

http://www.blic.rs/Vesti/Politika/300537/Drzimo-rekord-po-broju-agencija; (приступљено 2.9.2012.)

http://www.blic.rs/Vesti/Tema-Dana/298675/Nemacka-ima-sest-agencija-Srbija-136;  (приступљено 2.9.2012.)

http://www.danas.rs/dodaci/biznis/sigurna_kuca_za_nezbrinute_partijske_kadrove.27.html?news_id=230868; (приступљено 2.9.2012.)

http://www.kurir-info.rs/ilic-ukidanje-agencija-sprovesti-do-kraja-clanak-427356 (приступљено 25.9.2012.)

http://www.novimagazin.rs/vesti/vlada-uvodi-red-u-agencije; (приступљено 2.9.2012.)

http://www.paragraf.rs/dnevne-vesti/070812/070812-ostali2.html;(приступљено 22.9.2012.)

http://www.poverenik.rs/yu/katalog-organa.html; (приступљено 2.9.2012.)

http://www.smedia.rs/m/spress/vest/1870/Vlada-Srbije-ukida-agencije-Ukidanje-agencija-Vlada-Srbije-Agencija-za-pomorske-nesrece-Budzet-nam-je-kao-Titanik-Srbija-ima-Agenciju-za-pomorske-nesrece.html; (приступљено 15.9.2012.)

http://www.soc.kuleuven.be/io/cost; (приступљено 2.9.2012.)

http://www.soc.kuleuven.be/io/cost; (приступљено 2.9.2012.)

http://www.vesti-online.com/Vesti/Srbija/183798/Agencije-za-pljacku-Srbije; (приступљено 2.9.2012.)

MacCarthaigh, M. (2010), “When, where and how does de-agencification occur? Exploring agency termination”, UCD Geary Institute Discussion paper series;

Службени гласник Републике Србије бр: 18/2005, 24/2005, 61/2005, 79/2005, 81/2005, 83/2005, 62/2006, 63/2006, 115/2006, 64/2007, 67/2007, 101/2007, 116/2008, 54/2009, 104/2009, 99/2010 i 72/2012;

Студија “Мостови и ћуприје – систем непореских и парафискалних форми у Републици Србији”: http://www.naled-serbia.org/documents/download/Studija%20o%20parafiskalnim%20nametima%20na%20privredu.pdf; (приступљено 2.9.2012.)

Weiner, J. (2008). “Issues In The Comparison Of Regulatory Oversight Bodies”, working paper, OECD Working Party.


[1] Рад је под насловом Слободан Аћимовић: „Лакоћа креирања независних јавних тела и први проблеми у 'деагенцификацији' Србије“ објављен у часопису „Право и друштво“ бр.3/4 2012, с.137-156. и представља актуелизовану и допуњену верзију базичног истраживања које је презентовано у оквиру међународне конференције «Economic Institutions As a Condition for Social and Economic Development of Transitional Countries«, у организацији Универзитета Црне Горе, Факултета за поморство у Котору и одштампано у међународном часопису Montenegrin Journal of Economics, Vol. 8, No 2 - special issue, 2012.

[2] Невладина организација под називом Коалиција за надзор јавних финансија је спровођењем свог истраживања дошла до закључка да “агенције, савети, фондови, дирекције и сл. служе за ухлебљење партијских кадрова и формирани су како би се чланови странака наградили за изборну победу”, и да би таквих организација требало да постоји максимално двадесетак. (Дневне новине Блиц, 2012 

[3] Интересантно је објашњење Повереника (коме би свака информација од јавног значаја требало да буде доступна) да су запослени у овом органу дошли до података о броју агенције тако што су листали Службене гласнике, од 2005. године наовамо и пратили законе који су усвајани у Скупштини Србије, евидентирајући којим је законом основана која агенција или друго регулаторно тело, што потврђује наш став да су информације у вези са независним јавним телима под извесним велом тајне.

[4] Претпостављамо да би се прави листинг свих тих организација могао пронаћи у некој служби која се бави безбедношћу, али ми наравно нисмо могли да проверимо ту претпоставку.

[5] Већ више пута смо рекли да се под независним регулаторним телима најчешће подразумевају агенције, али ту спадају и различити фондови, дирекције па чак и државна предузећа и струковне асоцијације која у свом називу немају неки од поменутих термнина, али им је зато неким актом пренето одређено јавно овлашћење и могу својом делатношћу да прописују намете, таксе и друге трошкове, чиме на индиректан начин утичу на економску политику државе, повећавајући трошкове предузећа и грађана (нпр. предузеће Нуклеарни објекти Србије или Адвокатска комора Србије и/или Београда). Стога смо, када поменемо неко тело које је у центру наше анализе, најчешће користили термин агенција, што је практично синоним за тела која су у центру анализе у оквиру овог рада.

[6] Поновно лиценцирање производа у фармацеутском бизнису може бити веома често, оно се ради чак и ако се промени најмање слово на етикети прозвода.

[7] С намером смо узели за пример ту агенцију, јер је њена отуђеност од реалности отишла до крајњих размера. Директорка те агенције се у јавности недавно похвалила како је њена институција успешно пословала, много боље него претходне године. Менаџмент агенције је заборавио да истакне да њено „успешно“ пословање није засновано на тржишним већ на монополским принципима, јер све фармацеутске куће морају да лиценцирају лекове тим путем, другог избора немају. Права мисија те агенције би требало да буде ефикасно пословање по што нижим трошковима, што би донело корист свима, фармацеутским кућама, држави као финансијеру лекова али и грађанима, који лекове купују.

[8]Аутор чланка «Агенцификација Србије» их је пребројао 13.

[9] Ако је агенција која врши неки јавни посао, и која је у суштини посредник између грађана и државе, скупа и неефикасна, треба је угасити и вратити одређени посао у класичне државне органе. Аналогно решење постоји у теорији и пракси дистрибутивног менаџмента где се истиче да је постојање посредника, за произвођача и малопродавца оправдано само ако је обављање активности преко њега јефтиније него ако он не постоји.

[10] Према студији „Мостови и ћуприје – систем непореских и парафискалних форми у Републици Србији“ коју су заједно спровели USAID и NALED, у Србији је у првој половини 2012. постојало 370 непореских намета, од чега је најмање 179 тзв. парафискалних давања. Документ доступан на: http://www.naled-serbia.org/documents/download/Studija%20o%20parafiskalnim%20nametima%20na%20privredu.pdf. Приступљено дана 01.09.2012.

[11] У јавности су изношене разне процене колико пара је агенцијама, фондовима, дирекцијама, и другим независним јавним телима расположиво из државног буџета. Како нисмо уверени у тачност података, суздржали смо се да их наведемо у главном тексту. Један извор с краја 2011.g. (http://www.blic.rs/Vesti/Tema-Dana/298675/Nemacka-ima-sest-agencija-Srbija-136. приступљено 03.09.2012.) указује да је државним агенцијама у буџету за 2012. планирамо 820 милиона евра. Наша процена је да ово није коначна цифра, односно да је директан или индиректан трошак рада свих независних тела много већи (укључујући и намете које агенције саме креирају).

[12] Центар анализе су управо имаоци јавних овлашћења, као независна, јавна, регулаторна и сва друга државна тела, која нису део државне управе у ужем смислу те речи. Закон о допунама Закона о Влади је могуће видети у Службеном гласнику РС бр. 72/2012. Пречишћен текст Закона о Влади са свим изменама важи од 03.08.2012.

[13] Нпр. највише плате ће ићи до лимита од 162.740 дин, што ће бити значајно смањење плата за главне менаџере, али линеарно и за све запослене у институцијама која имају јавна овлашћења.

 

Остали чланци у рубрици

Анкета

Да ли мислите да ће у наредних годину дана у Србији бити одржани нови парламентарни избори?
 

Република Српска: Стање и перспективе

Банер
Банер
Банер
Банер
Банер
Банер