O novom položaju Vojvodine

Bliže definisanje položaja autonomne pokrajine Vojvodine, a u skladu sa Ustavom Republike Srbije iz 2006. godine, ušlo je, izgleda, u završnu fazu. Pošto je pokrajinska skupština još oktobra usvojila predlog novog statuta pokrajine i pošto je prekoračen rok za završetak posla koji je padao na kraj prošle godine, kabinet premijera Cvetkovića uputio je pokrajinskom predsedniku IV Pajtiću nacrt Zakona o utvrđivanju nadležnosti Autonomne pokrajine Vojvodine (nadalje NZN). Sa ta dva akta regulisao bi se pravni položaj Vojvodine u okviru pravnog sistema Republike Srbije.

Dok ustav jedne zemlje, pa svakako i Srbije, predstavlja najviši pravni akt, a time je i suveren u odnosu na sve druge, dotle statut pokrajine, iako njen najviši pravni akt, ne može biti slobodno formulisan od strane pokrajinske skupštine, već mora biti u skladu sa Ustavom Srbije i republičkim zakonodavstvom. Sa druge strane, NZN mora biti republički zakon, a njime bi trebalo da se bliže definišu nadležnosti Vojvodine, odnosno razgraniče nadležnosti pokrajine i Republike.

Statut

U ovom odeljku ćemo ukratko razmotriti predlog Statuta koji je Skupština AP Vojvodine usvojila i podnela Skupštini Republike Srbije na prethodnu saglasnost. Ukoliko saglasnost dobije, može ga samostalno usvojiti.

Na početku ću pomenuti nekoliko odredaba kojima je stavljena primedba o neustavnosti, posebno od strane pravnog tima DSS-a. Prva je ona koja kaže: “Vojvodina predstavlja sastavni deo jedinstvenog kulturnog, civilizacijskog, ekonomskog i geografskog prostora Srednje Evrope”. Primedba je da je Vojvodina definisana Ustavom Srbije na drugačiji način i da nikakva promena te definicije ne može biti ustavna. Ja ne znam da li je to tako, ali imam drugu primedbu: ova je definicija besmislena. Nešto kao JEDINSTVEN kulturni itd prostor SREDNjE Evrope svakako ne postoji. Kultura je toliko raznolika da pominjati kulturno jedinstvo predstavlja glupost. Jedinstven ekonomski prostor srednje Evrope takođe ne postoji, već samo gotovo jedinstven ekonomski prostor Evropske unije. (Zar postoji granica između ekonomskih prostora Francuske i srednje Evrope?) Kakvo li je to geografsko jedinstvo srednje Evrope? Zar ne postoje granice nacionalnih država, ali i nadnacionalna Evropska unija? I gde su te granice srednje Evrope? Sve su to, verujem, loše floskule provincijskih nedoučenih NGO aktivista, fasciniranih velikim svetom.

Sledeće dve primedbe tiču se teritorije. Prva je da Statutu nije dozvoljeno da precizira da teritoriju Vojvodine čine Bačka Banat i Srem, pošto se to pitanje rešava Zakonom o teritorijalnoj organizaciji. Ovaj formalni problem rešava NZN tako što, kao Lex specialis, sam propisuje da teritoriju Vojvodine čine Bačka, Banat i Srem. Druga primedba je da ne sme Statut da propisuje koja je referendumska većina potrebna za promenu teoritorije pokrajine, pošto to pitanje uređuje republički zakon. NZN je i ovo pitanje rešio prihvatanjem primedbe, odnosno propisujući da se referendum sprovodi po zakonu.

Sledeća primedba tiče se odredbe statuta koja kaže da u imovinu Vojvodine spadaju, između ostalog, stvari koje koriste organi AP Vojvodine i javna preduzeća i ustanove čiji je ona osnivač. Ovo se smatra neustavnom, pošto ustav predviđa da se državna imovina razgraniči republičkim zakonom. NZN i ovde prihvata formalnu primedbu i sam propisuje da Vojvodini pripadaju stvari koje koriste organi i ustanove, ali ne i javna preduzeća.

Kod međunarodne saradnje, primedba je bila da pokrajina ne sme, kao što je predviđeno predlogom Statuta, da sklapa međunarodne ugovore i da ima predstavništvo u Briselu. NZN je prihvatio obe primedbe i pomenuo međuregionalne sporazume i predstavništva u regionima.

Očigledno je da i Vladin pravni tim smatra valjanim većinu primedaba, pa ih je uzeo u obzir prilikom pisanja NZN-a i time suštinski korigovao predlog rešenja iz statuta Skupštine Vojvodine.

Po mom mišljenju, problem (ne)ustavnosti tiče se rešenja iz predloga Statuta da AP Vojvodina može da svojim aktom reguliše materiju koja pripada republičkom zakonodavstvu, a koju Republika nije regulisala. Ovo je jasno neustavno pošto bi time pokrajina ušla u sferu republičkih nadležnosti. Ovo je istovremeno i loše, jer neke stvari Republika možda nije namerno regulisala, pošto ih ni ne treba propisati. Uzmimo za primer zakon o kontroli cena koji uopšte ne treba da postoji, a, po predloženom rešenju, Vojvodina bi ga mogla usvojiti pošto ga Srbija nema.

Vidljiv je trud autora predloga Statuta da, sa jedne strane, odeljak o nadležnostima Vojvodine izgleda što bogatije i da, sa druge, ipak ne izađu mnogo iz ustavnog okvira, pa ni iz postojećeg zakonodavstva Republike Srbije.

Tako se tvrdi da je AP Vojvodina “odgovorna za sopstveni održivi ekonomski, naučni, obrazovni, kulturni i turistički razvoj, kao celine”, kao da Vojvodina nije deo Srbije i kao da i Republika Srbija nije odgovorna za razvoj Vojvodine. Ili, kaže da pokrajina “učestvuje u odlučivanju o korišćenju prirodnih bogatstava i mineralnih sirovina na svom području i stara se o njihovom unapređivanju i korišćenju”, a ovde se radi o klasičnim državnim, tj. republičkim nadležnostima. Ili, kaže da pokrajina “unapređuje stanje u penzijskom osiguranju, zapošljavanju, boračkoj i invalidskoj zaštiti, socijalnoj zaštiti porodice, dece, omladine i starih”, kao da u svim ovim oblastima republička nadležnost neće biti isključiva ili dominantna, a hoće.

Iz ovih primera se, nadam se, bar malo vidi da je predlog Statuta Vojvodine više političko-deklarativni nego pravni akt, koji nejasnim i, u osnovi, nepravnim formulacijama više skriva nego što otkriva, tj. koji ne rešava pitanja kojima se bavi nego ih, možda, ostavlja za budućnost. Jer, očigledan je napor da se načini tekst koji bi mogao zadovoljiti i okorele autonomaše i zagovornike jedinstvene Srbije, a po cenu određenosti i kvaliteta teksta. Šta uopšte znače pojmovi “odgovornosti”, “unapređivanja”, “staranja”, “učestvovanja u odlučivanju” i slični? Ništa. Ostaje, znači, nejasno da li se radi o zavaravanju autonomaša da će nadležnosti Vojvodine ogromno porasti ili o stvarnoj nameri da se faktičkim, nepravnim putem preotmu nadležnosti republike.

Moglo bi se pomisliti da je deo o nadležnostima namerno napravljen fleksibilno kako bi mogao da bude u skladu sa NZN kada ovaj bude usvojen. Ali, to je nepotrebno pošto bi bolje bilo da se deo o nadležnostima u Statutu bitno skrati i jasno kaže da će se pitanje nadležnosti pokrajine suštinski rešiti kroz NZN.

I formalno i suštinski sporna su rešenja iz predloga Statuta o pokrajinskim prihodima. Formalno – stoga što prejudiciraju buduća rešenja iz republičkih zakona i detaljno propisuju pokrajinske prihode. Ali, ovaj se prigovor lako rešava kroz NZN ili promenu Zakona o javnim prihodima i rashodima. Ostaje, ipak, suštinsko pitanje kako finansirati pokrajinske funkcije. Nema sumnje, a takvo je i međunarodno iskustvo, da bi kombinacija sopstvenih prihoda i dotacija iz republičkog budžeta bila najbolja. A za prenete nadležnosti, kojih će biti veliki broj, Republika mora da obezbedi dodatna sredstva iz budžeta.1

Slično tome, predlog Statuta predviđa pravo pokrajine da sama naplaćuje svoje izvorne prihode. Tome se formalno nema šta zameriti kada sada i lokalne vlasti imaju pravo na naplatu sopstvenih izvornih prihoda. Ali, ovakva razgradnja republičke poreske administracije nikako nije dobra ideja. Da ne ulazim u detalje, ali je naplata poreza na imovinu veoma opala od kada je prepuštena opštinama; drugo, velika i federalna Amerika ima jednu i jedinstvenu poresku administraciju i niko se ne buni.

Zabavna je priča sa Razvojnom bankom Vojvodine. Na njoj oduvek insistiraju autonomaši, verovatno povedeni rešenjima iz 1974. godine, a sa namerom da upravljaju državnim parama i onda kada u Srbiji više ne postoje državne banke. Stoga je i u predlogu Statuta predviđeno stvaranje Razvojne banka Vojvodine. I NZN predviđa pravo Vojvodine da osnuje ovu banku, ali u skladu sa zakonom, tj. Zakonom o bankama. Tu je, naravno, kvaka. Naime, Zakon o bankama bavi se isključivo komercijalnim bankarstvom, pa nikako ne predstavlja pogodan okvir za jednu državnu, tzv. razvojnu banku. Počevši od početka, odnosno od odredbe da jedna banka mora imati najmanje dva osnivača, tako da AP Vojvodina ni ne može da osnuje Razvojnu banku. Ukoliko bi se ta prepreka nekako zaobišla, čekale bi je sve ostale odredbe o akcionarskom društvu, kapitalu, upravljanju, obaveznim rezervama i adekvatnosti kapitala, nadzoru Narodne banke, likvidaciji banaka i slično. Nije lako imati banku danas. Drugim rečima, eventualna odredba o tome da Razvojna banka Vojvodine mora poslovati prema Zakonu o bankama praktično znači njenu likvidaciju i pre nego što je nastala.

Predlog Statuta Vojvodine poseduje ozbiljne i formalne i suštinske slabosti. On je više deklarativno-politički nego pravni akt, i to mu je najvažnija slabost.

Zakon o nadležnostima (NZN)

U ovom odeljku pomenuću nekoliko osnovnih odlika NZN-a.

Prvo, NZN je u skladu sa ustavom, bar koliko ja mogu da ocenim. Praktično sve ono što je bilo sporno u predlogu Statuta ili je izostavljeno ili je rešio sam NZN.

Drugo, među predloženim nadležnostim Vojvodine svakako nema onih klasičnih državnih ni u spoljnim odnosima, ni u sudstvu, ni u unutrašnjim poslovima, ni u ekonomiji, ni u prosveti, ni u zdravstvu, ni u socijalnoj politici. Saradnja sa inostranstvom svedena je na međuregionalnu. Pravni akti su odluke i ništa više.

Treće, u tekstu je nabrojan ogroman broj nadležnosti pokrajine Vojvodine. Tako ih u odeljku o prostornom planiranju, regionalnom razvoju i izgradnji ima čak 19, poljoprivredi 16, zaštiti životne sredine 12 itd. Očigledno je da je osnovni tekst nacrta nastao u Novom Sadu, gde je neko prilježan pokušao da bar maksimira broj nadležnosti, ako ne i njihovu suštinu.

Četvrto, velika većina tih nadležnosti predstavlja uključenje pokrajinskih organa u administrativno-nadzorne poslove republičke administracije, a za područje Vojvodine.

Važna tačka je, tako, postavljanje direktora raznih ustanova u pokrajini od strane pokrajinske administracije – od filijala PIO fonda Srbije, preko direktora ustanova učeničkog i studentskog standarda do direktora nekih zdravstvenih ustanova i davanja saglasnosti na izbor direktora osnovnih i srednjih škola, centara za socijalni rad itd.

Sledeća tačka je prenos nadzora sa republičkih na pokrajinske institucije nad brojnim ustanovama u Vojvodini, znatan deo inspekcijskih funkcija i odlučivanje o žalbama na mnoge opštinske administrativne odluke.

Ali, omiljena nadležnost je planiranje. Dok se u Srbiji planiranje svake vrste gubi, osim urbanističkog, dotle se njemu u predlogu Statuta i NZN-u daje ogromna važnost, pa se, shodno tome, detaljno razrađuje. I nema sumnje da će se u Vojvodini u narednom periodu stalno i ozbiljno planirati privredni, prostorni, regionalni, ruralni, turistički i kulturni razvoj, da će se praviti programi razvoja stočarstva, zaštite i unapređenja divljači, ribarstva, zdravstvene zaštite, javnog informisanja, tehnološkog razvoja, energetike i slično.

U pomenutim i nepomenutim nadležnostima AP Vojvodine ne bi, znači, bilo onih najvažnijih, koje svakako pripadaju državi: zakonskog uređenja ovih delatnosti, sistema njihovog finansiranja, utvrđivanja standarda funkcionisanja i slično. To ostaje Republici.

O tome da li je dobro preneti sve nadležnosti predviđene NZN-om na pokrajinu ne bih mogao da dam mišljenje, jer su za to potrebne specijalističke analize. Ipak, mislim da je nekoliko njih sporno ili loše:

• ne bih rekao da je dobro da Vojvodina vodi agrarnu politiku – i to ne zato što bi to smetalo Srbiji već zato što ne bi bilo pametno za Vojvodinu da ulaže novac u poslove koji će koristiti celoj Srbiji,
• sporno je rešenje da pokrajina izdaje dozvole za rad univerziteta,
• mislim da je neustavno to što se među pokrajinskim nadležnostima pominje i nauka, pošto to ustav ne predviđa,
• sporna je ideja da Vojvodina pruzme nemagistralne pruge i preda ih svom javnom preduzeću; time bi se nepotrebno razbio jedinstven tehnološki sistem, kakav železnička mreža svakako jeste,
• sporno je rešenje da Vojvodina vrši verifikaciju stranih diploma, jer to može ugroziti prava njihovih nosilaca u ostalom delu Srbije,
• nije dobro da Vojvodina dobije Razvojnu banku, pošto bi to predstavljalo rasipanje novca u režiji političara; u tržišnoj ekonomiji nema mesta za državne banke.

Po mom mišljenju, ovakav prenos znatnih administrativnih nadležnosti na pokrajinu vodi jednoj izrazitoj opasnosti – da se stvore brojne institucije paralelne republičkim, a da zapravo nemaju važnog posla. Na primer, za zdravstvo se predviđa osnivanje Zavoda za javno zdravlje, Zavoda za transfuziju, Zdravstvenog saveta Vojvodine i Etičkog odbora, a svakako će doći do bitnog povećanja broja službenika u Sekretarijatu za zdravstvo Vojovodine. A takvo usložnjavanje institucionalne strukture bez najvažnjih poslova, koji i dalje ostaju na Republici, može puno da košta, a da ne donese željene efekte u jačanju autonomije, pa je pitanje ko će imati više koristi: građani Vojvodine ili vojvođanska birokratija.

Pitanjem finansiranja i ubiranja prihoda NZN se nije bliže bavio, već je samo prepisao ustavne odredbe i rekao da će se rešiti posebnim zakonom. Time je problem odložen za budućnost.

Zaključak

Da sumiramo:

1. predlog Statuta predviđa neka rešenja koja su neustavna, ali ih NZN ispravlja,
2. maglovitost nadležnosti iz predloga Statuta kompenzovana je jasnoćom NZN-a,
3. po NZN-u, Vojvodina ne bi imala bitne, državne nadležnosti, već pretežno administrativno-nadzorne, što je dobro,
4. neke od tih nadležnosti ipak bi trebalo zadržati na republičkom nivou,
5. uz te korekcije, NZN može dobiti pozitivnu ocenu,
6. potrebno je da predlog Statuta bude ispravljen prema NZN-u,
7. potrebno je rešiti problem finansiranja Vojvodine, odnosno doneti odgovarajući zakon; ovo je potrebno učiniti pre usvajanja Statuta, kako bi se on mogao uskladiti sa zakonom o finansiranju.

(Ovaj tekst će biti objavljen u prvom broju časopisa Fokus – kvartalni izveštaj o institucionalnim reformama, koji će se uskoro pojaviti u izdanju Centra za liberalno-demokratske studije).