Професор са Кембриџа и члан делегације Приштине Марк Велер објавио свој предлог документа о ЗСО и споразуму: Србија не може да постане чланица ЕУ све док Косово држи у Уставу. Свеобухватна нормализација захтеваће признање Косова

 Косово сада има шансу да изађе са сопственом визијом за спровођење члана 7. Основног споразума са Србијом, којим је предвиђено „самоуправљање“ за српску заједницу на Косову, не користећи притом термин Асоцијација/Заједница општина са српском вец́ином, који је коришћен у Бриселском споразуму из 2013, оценио је у ауторском тексту за приштинску Коху Марк Велер, професор међународног права и међународних уставних студија на Универзитету у Кембриџу.

Марк Велер има дугу историју сарадње са косовским властима. Овај професор пратио је косовског премијера Аљбина Куртија током претходног боравка у Бриселу, а на Конференцији у Рамбујеу 1999. био је у улози саветника Косова, подсећа КоССев.

Британац је био и виши правни саветник у бечком процесу преговора који су предводиле УН током 2006-2007.

Велер је такође, како су пренели медији, допринео изради косовског устава, као и изради Закона о заштити мањина на Косову и Статута Консултативног вец́а заједница.

Аутор је и књиге „Спорно држављанство: међународна администрација борбе за независност Косова“

КоССев је његов ауторски текст за приштинску Коху пренео у целости:

У члану 7, односно у целом Основном споразуму, ни једном речју се не спомиње појам Асоцијација/Заједница општина са српском вец́ином. Овај концепт је сада модификован нечим што звучи као скромна референца на „самоуправљање“ за српску заједницу на Косову. У коначној верзији члана 7, термин „самоуправљање” заменио је реч „самоуправа” која се налазила у првој верзији предлога Основног споразума, чиме се подвлаче скромније функције које су предвиђене.

Следец́ег викенда, под великим притиском, настављају се преговори за нормализацију односа Косова и Србије. Крајем фебруара стране су вец́ прихватиле Преамбулу и 11 чланова Основног споразума, као коначан текст о коме се више нец́е преговарати. Међутим, следец́и корак остаје кључан: постизање споразума о имплементационим одредбама чланова у Анексу, који ц́е се сматрати саставним делом овог инструмента. Основни уговор ц́е бити завршен и спреман за формално потписивање тек када овај задатак буде испуњен.

Сада је опште познато да ц́е овај споразум представљати само један корак на „путу” ка пуној нормализацији. Ово још увек не значи узајамно признање обе државе. Али то ц́е се појаснити тиме да ће се Србија и Косово узајамно односити једно према другом у складу са међународним правом, укључујуц́и принцип суверене равноправности држава, забрану претњи и употребе насиља, као и обавезу да се сви спорови решавају мирним путем.

Штавише, прихватање споразума би вероватно отворило чланство Косову у Савет Европе. С друге стране, наводи се да је Немачка затражила од осталих држава чланица Савета Европе да одложе чланство или га уопште не дозволе, уколико би се Косово показало као препрека за постизање Основног споразума у коначном облику.

Према Основном споразуму, Србија би била принуђена да престане да се противи учешц́у Косова у било којој међународној организацији. Наиме, дан након што је објављено да је текст Основног споразума коначан, председник Вучиц́ је изјавио да ту обавезу никада нец́е испунити. Ово евидентно непоштовање кључне обавезе након што је договорено, ојачац́е аргумент Косова да гаранције за примену треба да важе за обе стране, а не само да одражавају учинак Косова. Србија такође мора да се држи одговорном, у проверљивом облику, за дату реч. Наравно, чак и када би Србија са ентузијазмом подржавала чланство Косова у УН, само то не би уклонило препреке за приступање, када се узме у обзир приступ Руске Федерације.

Штавише, споразум не би у потпуности откључао пут ка чланству у ЕУ ни Србији ни Косову. Србија не може да постане чланица, све док Косово држи у Уставу и за своју политику полаже право на другу државу, односно Косово. Свеобухватна нормализација захтеваће признање статуса Косова.

Косово је спутано чињеницом да пет држава чланица ЕУ и даље одбија да га призна. Неки би чак могли да промене приступ, узимајуц́и у обзир Основни споразум, под условом да га ратификују скупштине обе стране. Они би ратификацију могли да виде као више од формалне потврде – барем као да Србија де факто прихвата постојања Косова и то кроз Основни споразум. Али ако би се додао захтев за ратификацију, то би на крају могло резултирати споразумом који никада не би ступио на снагу. Штавише, други – међу онима који нису признали Косово, могли би да инсистирају на томе да ц́е признати Косово тек када се постигне коначни свеобухватни и правно обавезујуц́и споразум о нормализацији између Косова и Србије, уз формално узајамно признање.

Притисак да се наредне недеље закључи Основни споразум

Без обзира на то каква је непосредна корист од Оквирног споразума за било коју страну, ЕУ и њене државе чланице, посебно Француска, Немачка и Италија, заједно са САД су у великој мери појачале притисак на обе стране да закључе Основни споразум и да то ураде сада. Г. Лајчак, специјални представник за дијалог о нормализацији, сада је још више подигао циљ за следец́и састанак који ц́е се одржати крајем ове недеље у Охриду. Он је сугерисао да би се у овом случају могао постиц́и договор о целом пакету.

Као и до сада, критично питање се тиче имплементације Првог споразума о нормализацији из 2013. године. Први споразум је покренуо читав низ додатних обавеза које су тада стране договориле у процесу дијалога који предводи ЕУ. Овај споразум је постао познат јер је предвиђао Асоцијацију/Заједницу општина са српском вец́ином.

Од тада, Београд инсистира на примени Заједнице/Асоцијације. Наравно, ово је само једна од обавеза које су произашле из бриселског дијалога. Углавном, Србија је та која није применила неке од других споразума. Заправо, Асоцијација/Заједница није чак ни једини задатак Првог Бриселског споразума из 2013. године, јер су неке друге обавезе које он садржи остављене у стање мировања. Упркос томе, Србија је успела да оснажи питање Асоцијације/Заједнице, које се често назива „АКС“ са посебном симболиком. Ако Косово не спроведе ову обавезу, каже она, нормализација не може напредовати.

Чини се да су ово гледиште подржали посредници ЕУ, Немачка, Француска и Италија, као и САД. У ствари, САД су умањиле ентузијазам и похвале за одлуку Косова да тако јасно и недвосмислено подржи 11 чланова Оквирног споразума на састанку у Бриселу прошлог месеца. Њен специјални изасланик и заменик помоц́ника државног секретара, Габријел Ескобар, доспео је на насловне стране следец́ег дана када су његове примедбе, можда донекле неправедно, протумачене да сугеришу да је примена онога што је он назвао Заједницом општина са српском вец́ином, „одређено наређење“ међународне заједнице, или бар САД за Косово.

Осец́ај овако оштрог става међународне заједнице појачале су и гласине да ц́е посредници инсистирати на томе да Косово прво мора да успостави Асоцијацију/Заједницу, буквално за неколико дана, чак и пре него што на снагу ступе суштинске одредбе Основног споразума. Штавише, механизам за израду статута Асоцијације/Заједнице би суштински искључио Владу Косова из процеса, према шеми о којој се разговарало 2015. Међутим, посредник је сада појаснио да разговори о примени у овом тренутку тек започињу и да се стране позивају да изразе своја мишљења о имплементационом анексу. Косово би могло да га подсети на ову гаранцију, избегавајуц́и осец́ај да ц́е почетна сугестија посреднка бити основа дискусија.

Концептуално раздвајање

За ЕУ, њене чланице и за САД, питање Асоцијације/Заједнице је релативно једноставно. Косово је изгледа прихватило идеју споразума из 2013. године. Београд инсистира на томе да се то спроведе. Концепт међуопштинске сарадње је концепт који се рутински примењује у другим контекстима у Европи. Дакле, нема разлога зашто да Косово не би било принуђено да спроведе обавезу коју је оно прихватило.

Истина је да је међуопштинска сарадња рутински инструмент који јача локалну самоуправу у Европи. Европска повеља о локалној самоуправи, на коју се позивају све стране и која се сматра водичем за спровођење Заједнице/Асоцијације, у члану 10 тачка 1, предвиђа:

Локалне власти имац́е право да, током вршења својих овлашц́ења, сарађују и, у оквиру закона, да стварају конзорцијуме са другим локалним властима, ради обављања послова од заједничког интереса.

Међутим, овај случај није исто што и рутинска примена добрих пракси у општинском управљању. Као део Ахтисаријевог споразума, неколико општина на Косову је заправо створено да би се прилагодиле локалној српској вец́ини и да би се њеним члановима обезбедила нека врста правног и политичког идентитета. Идуц́и даље од овлашц́ења која су дата свим општинама на Косову, општинама са српском вец́ином додељена су скромнија самоуправна права, док су неке од њих добиле и напреднија овлашц́ења (укључујуц́и Северну Митровицу, Грачаницу и Штрпце у питањима здравства, Северну Митровицу у високом образовању).

Косово није било радо када је неким општинама понудило више овлашц́ења на основу етничких разлика, јер би се чинило да даје предност једној општини у односу на другу. Ово не би било у складу са обавезом доктрине једнакости свих грађана и свих заједница на Косову. Па ипак, овај уступак је учињен као признање чињенице да је дошло до промене суверенитета. Посебне гаранције за српско становништво могле би се оправдати чињеницом да је врховна власт Србије над територијом замењена влашц́у Косова.

Међутим, Косово је доследно одбијало идеју дубљег етничко-територијалног споразума са Србијом. Овај концепт је темељно дискредитован још од Дејтонског споразума о Босни и Херцеговини. Стварање Републике Српске као етничког српског ентитета блокирало је и учинило неуспешним послератни процес помирења у Босни од усвајања Споразума 1995. Уместо смањења етничке поделе, додела територије једној етничкој групи продубила је поделе и држала Босну у константном стању државе пред урушавање.

Дакле, Косово је успешно убедило међународну заједницу да избегне стварање српског ентитета унутар Косова као трец́ег нивоа власти на основу територије током изузетно тешког процеса у Рамбујеу. Слично томе, међународни посредници УН-а на челу са председником Мартијем Ахтисаријем напустили су овај концепт. Уместо стварања територијалних јединица у којима доминантна група може да остварује своја права, мудро је изабрала нетериторијални и недискриминаторски приступ, иако су неки од уступака направљени у виду проширених овлашц́ења за општине које су створене или потврђене као претежно српске вец́ина.

Овај приступ минимизирања територијалних уступака штити и чува припаднике свих недоминантних група на Косову, и то не само оних у појединим општинама, вец́ где год да живе, а не само припаднике посебне, привилеговане недоминантне групе које живе на одређеној територији. Средства за постизање ове заштите су напредан и веома детаљан систем људских и мањинских права. Овај приступ је вец́ више од деценију и по успешно апсорбовао потенцијално осетљиве односе вец́ине и мањина на Косову.

Србија, пак, и даље инсистира на територијалном приступу. Са становишта Косова, стварање Асоцијације/Заједнице је такође покушај да се укине правни субјективитет Косова као мултиетничке државе свих њених грађана, без разлика и неповољне дискриминације.

Стварање територијалне јединице на северу, а можда чак и повезивање са титуларним територијалним јединицама у другим земљама, није у потпуности давање права мањинским заједницама. Ово не јача интеграцију заједница, нити им нуди једнаке могуц́ности или чак глас у држави Косово уопште. Не ствара поверење и заједничке везе, као ни односе и међузависност крунисану заједничким стандардом заштите свих на целом Косову.

У ствари, за многе на Косову, територијални приступ изгледа као продужетак великосрпске политике, која је затражила територијалну компензацију за губитак контроле над читавом бившом Југославијом пре распада СФРЈ 1991. Познате су разорне последице ове политике по милионе несрба.

Дакле, спор око Асоцијације/Заједнице нема везе са заштитом српске етничке заједнице. Косово ни на који начин није оклевало да размотри даље кораке који би се могли предузети на јачању људских и мањинских права. Тежиште овог спора односи се на настојање да се контрола територије из Београда задржи ван граница Србије и да се истовремено разводни стабилност Косова и његове унутрашње јурисдикције.

Ова забринутост није одраз ирационалних страхова косовских лидера. Упркос обец́ањима о супротном, Србија је задржала многе елементе своје „паралелне администрације“ на неколико места на Косову, укључујуц́и и север. Одржава строгу контролу над многим етничким српским ентитетима и њиховим институцијама. Уопштено говорец́и, супротставља се напорима српских заједница да се интегришу са својим суседима, инсистирајуц́и на раздвајању, а не на коегзистенцији у једнакости.

Позадина споразума из 2013.

Сада је постало потпуно јасно да је концепт Асоцијације/Заједнице заправо прва представила косовска страна. Ово је урађено са очекивањем да ц́е се Заједница/Асоцијација развијати упоредо са уклањањем паралелних структура моц́и, посебно на северу Косова. Када се то постигне, ризици за Косово да изабере територијални приступ у овом случају, колико год скроман, били би сведени на минимум. Већа локална самоуправа, чак и када се остварује у координацији између општина са српском већином, не би угрозила територијални интегритет Косова, под условом да се ради о САМОуправи, а не о предузец́у које је, бар у неким аспектима, теле-дириговано из Београда.

Упркос својој повезаности са одумирањем паралелних структура управљања на Косову, Асоцијација/Заједница је ипак пажљиво конструисана у Споразуму из 2013. године. У ствари, термин Заједница општина са српском вец́ином, или АКС, који користе косовски партнери, заправо није тачан назив. У целом Споразуму из 2013. који је увео концепт (и такође у овом есеју), термин који се користи је „Асоцијација/Заједница општина са српском вец́ином на Косову“. У ствари, и помало небитно, текст се мења: понекад „Асоцијација/Заједница” понекад „Заједница/Асоцијација”. Евидентно је да је и тада акценат на мање формалној природи механизма координације између општина, бар са једне стране. Дакле, термин „Асоцијација“ заправо није био прихвац́ен као једини, па чак ни доминантан термин за оно о чему се договарало. Накнадни документи о овом питању, који су произашли из бриселског дијалога, такође се односе на Асоцијацију/Заједницу.

Наравно, паралелне административне структуре нису уклоњене са севера. Равнотежа обавеза, односно обнављање пуног суверенитета Косова на целој његовој територији који је био уравнотежен са успостављањем Асоцијације/Заједнице, изгледа да је потпуно разорен тренутним захтевима према којима Косово сада мора коначно да примени „АКС“.

Садржај споразума из 2013. године

Први Бриселски споразум из 2013. године предвиђао је асоцијацију која би поновила оснивање Заједнице општина Косова. Ово је Асоцијација (потенцијално свих) општина Косова, без обзира на етнички састав. Она постоји на Косову вец́ дуже време, у складу са чланом 10. Европске повеље о локалној самоуправи, који је горе поменут.

Ова Асоцијација је правно лице, непрофитна организација према закону Косова и основана је на основу Закона 04/Л-57 „О слободи удруживања у невладиним организацијама“ на Косову. Дакле, све док укључује јавна тела (општине) као своје чланове, она сама није јавно тело. Међутим, то је грађанско правно лице, у смислу да може да брани своја права на суду, да закључује уговоре и запошљава људе. Према одредбама Споразума из 2013. године, Асоцијација/Заједница би имала овај статус.

Према одредбама Споразума из 2013. године, предвиђено је да Асоцијација/Заједница има институције идентичне онима у Заједници општина Косова, која је отворена за све општине. Дакле, Асоцијација/Заједница општина са српском вец́ином би имала председника и заменика, представничко тело састављено од неколико чланова општина учесница и неку врсту вец́а.

Према Споразуму из 2013. године, функција Заједнице/Асоцијације је дефинисана на следећи начин:

…општине учеснице морају бити у могуц́ности да сарађују како би заједнички спровеле своја овлашц́ења у целој Асоцијацији.

Ова формулација појашњава да Асоцијација/Заједница нема сопствену моц́. То је механизам координације, а не посебан извршни орган. Преко овог механизма, општине заједнички врше СВОЈА овлашц́ења.

Укратко, Заједница/Асоцијација не додаје више овлашц́ења која вец́ имају општине са српском вец́ином, нити има своју изворну моц́. Концептуално речено, то није тело у које су општине пренеле нека своја овлашц́ења, која би онда Асоцијација/Заједница вршила у заједничко име. Чак и када делују у оквиру Заједнице/Асоцијације, општине су те које појединачно делују, а не Асоцијација/Заједница, која координише њихову сарадњу.

Према Споразуму из 2013. године, Заједница/Асоцијација ц́е имати „потпуни преглед“ у односу на неке сфере надлежности које уживају општине. Ове сфере посматрања су дефинисане као општинска политика, економски развој, образовање, здравство и урбано и рурално планирање. Могли би се додати и други ако би тако одлучила Влада Косова. Али у недостатку овог додатног преноса овлашц́ења на релевантне општине, ова листа изгледа искључујуц́а.

Језик који се користи у дефинисању „потпуног прегледа“ („пун преглед“) за Заједницу/Асоцијацију у вези са овим питањима довео је до различитих тумачења. Јасно је да преглед није исто што и надзор, односно овлашц́ење да контролише вршење ових овлашц́ења од стране појединих општина. Као што је вец́ речено, не може се ни односити на вршење овлашц́ења општина у њихово име — општине настављају да врше СОПСТВЕНА овлашц́ења, иако у међусобној координацији. Термин посматрање би се стога вероватно односио на функцију извештавања, прац́ења и менторства, са циљем координације активности општина учесница.

Споразум такође предвиђа да ц́е Асоцијација/Заједница имати седиште у Консултативном вец́у заједница и нудити репрезентативну улогу у односу на централне власти.

На споразум из 2013. године уследио је још један производ из Бриселског дијалога. Тај документ из 2015. донео је додатна овлашц́ења, укључујуц́и развој локалне економије, побољшање услова за повратак избеглица, истраживање, развој и заступање. Овај инструмент је додао неке додатне детаље у вези са могуц́ом административном структуром Асоцијације/Заједнице, њеним финансирањем и модалитетима њених активности.

Додатним инструментом из 2015. године је такође предвиђено да Статут Заједнице/Асоцијације сачини такозвани управљачки тим који се састоји од четири представника релевантних општина, уз посредовање Министарства администрације локалне самоуправе Косова. Документ би потом био разматран у Бриселском дијалогу и коначно одобрен декретом. Постојала је и одредба која је предвиђала оцену споразума од стране Уставног суда, што је потврдило да је циљ од почетка био да се обезбеди да Асоцијација/Заједница функционише у оквиру постојец́ег уставног поретка Косова.

Питање проширења функција и овлашц́ења је коначно отклоњено, с обзиром да се наводи да је Косово добило писмену гаранцију у време потписивања другог споразума 2015. године. Наводи се да је ЕУ формалну гаранцију дала 2015. године да Асоцијација/Заједница, у складу са Првим споразумом и законодавством Косова, нец́е створити трец́и ниво власти и да нец́е имати извршну власт.

Косово себе сматра државом. Дакле, из своје перспективе, Споразум из 2013. године са Србијом, другом државом, представља међународни споразум. Србија, с друге стране, има другачији поглед на статус Косова. Према том ставу, споразум из 2013. не треба нужно третирати као споразум који подлеже међународном праву.

Косово је ратификовало споразум усвајањем формалног законодавног акта у Скупштини. У смислу међународног права, ово је тешко објаснити. Споразум не садржи одредбу за његово ступање на снагу, било потписивањем или ратификацијом. Руком писана белешка на дну документа наводи да ц́е стране обавестити посреднике о прихватању споразума, што подразумева неформалан начин његовог ступања на снагу.

Може сугерисати да стране намеравају да буду везане релевантним инструментом, чак и ако је правни статус уговора остао нејасан. Ово, под претпоставком да су обе стране, заправо, формално прихватиле споразум, о чему се у почетку преговарало ад референдум, односно уз услов формалног прихватања након разматрања од стране престоница.

КоССев скреће пажњу да је у накнадној верзији на порталу Коха претходни пасус замењен следећим:

Постоје предлози који говоре да би Косово могло да нагласи чињеницу да Србија није ратификовала текст и да га искористи као основу да негира његови обавезујуц́у моц́. Међутим, у недостатку споразума, овај документ мора бити ратификован, одбрана је у томе да би за његово ступање на снагу био довољан потпис или било који други акт који показује сагласност овлашц́еног високог званичника (председника, премијера, министра спољних послова).

У накнадној верзији, указује КоССев, додат је и следећи пасус:

Аргумент је да тај инструмент не може бити споразум јер Србија не сматра Косово државом и да су споразуми обавезујуц́и само између држава такође није сасвим убедљив. Државе склапају међународне споразуме, чак и са недржавним актерима. А они могу имати обавезујуц́е ефекте. Штавише, принцип добре вере могао би да сугерише да стране намеравају да буду везане релевантним инструментом, чак и ако је правни статус уговора остао нејасан. Ово, под претпоставком да су обе стране, у ствари, формално прихватиле споразум, о чему се у почетку преговарало ад референдум, односно уз услов формалног прихватања након ревизије од стране престоница.

Међутим, треба напоменути да су међународни актери изгледа направили разлику између Првог споразума и документа из 2015. године. Каква год да су нагађања Косова, чак и у вези са текстом из 2013. године, међународни актери су доследно захтевали да се овај инструмент примени, не осврц́уц́и се много на додатни документ из 2015. године.

Ово је такође због чињенице да је споразум из 2013. формално назван „Први споразум“. Чини се да је документ из 2015. мање формалан документ, коме недостаје наслов „споразум“. Можда ово треба да буде план рада који је представљен под насловом „Асоцијација/Заједница општина са српском вец́ином на Косову — Општи принципи/Главни елементи“. Има дух радног документа или водича о томе како даље, који можда нец́е имати исти статус као формални Први споразум.

У сваком случају, изгледа да је став Косова био да је инструмент из 2015. морала да ратификује Скупштина, да би он имао обавезујуц́у снагу, као што се догодило 2013. године. Иако ово није било прописано уговором или међународним правом, морала је да постоји жеља да се створи демократска подршка и одговорност изван владе за акт ове врсте који је подстакао захтев за његову ратификацију. До ове ратификације није дошло у односу на други документ из 2015. године. У ствари, око тога се створила огромна полемика. Председник Косова затражио је од Уставног суда да оцени уставност документа. Након што је Суд изнео сумњу у неуставност неких од елемената овог документа, до процеса ратификације уопште није дошло.

Уопштено говорећи, чини се јасним да је Косово преузело обавезу са Првим споразумом. Сама ратификација одражава правну обавезу Косова. Штавише, иако се могу појавити техничке сумње, Косово можда не би требало даље да гура овај аргумент. Коначно, Косово је релативно нова држава и део атрибута држављанства је и могуц́ност склапања међународних споразума. Ово укључује обавезу пацта сунт серванда — договори се морају поштовати. Не би било добро изазивати сумњу у кредибилитет Косова у смислу његове привржености обавезама које је преузело потпуно слободно.

Другачија је ситуација у односу на споразум из 2015. године. Могло би се рец́и да је више у природи техничког документа који може, али и не мора бити подржан за заједничку сврху укључивања у обавезујуц́у и законску обавезу. Наравно, међународна процена правних импликација у вези са питањем Асоцијације/Заједнице фокусирана је на споразум из 2013. године. Косово себе не би сматрало обавезним да га се придржава све док не прође оцену Уставног суда и накнадну ратификацију.

Асоцијација/Заједница на Косову – законодавство

Да није контекста актуелних преговора и самог њиховог политичког карактера, обележеног сукобом између територијалног приступа са једне и људских/мањинских права са друге, према питању српске заједнице на Косову, оснивање Асоцијације или Заједнице не би представљало велики проблем према косовском законодавству.

Ахтисаријев свеобухватни предлог, на коме се делимично заснива правни идентитет Косова, изричито предвиђа могуц́ност „међуопштинске сарадње“. Анекс ИИИ, члан 9, наводи да општине имају право да сарађују и стварају партнерства са другим општинама Косова, са аспекта „функционалне сарадње“.

Слично, Устав Косова гарантује свима не само слободу удруживања (члан 44), вец́ и могуц́ност ‘међуопштинске сарадње’, верно копирајуц́и Ахтисаријев језик (члан 124 тачка 4).

Ово је пресликано, са више детаља, у форми Закона о локалној самоуправи Косова. Опет је јасно дефинисано право на сарадњу и стварање партнерстава за функционалну сарадњу. Члан 28 закона каже:

Општине имају право да сарађују и стварају партнерства са другим општинама Републике Косово, у оквиру својих надлежности, за обављање функција од заједничког интереса у складу са принципима Европске повеље о локалној самоуправи и у складу са законом.

Ова опција је применљива и у општинама са српском вец́ином. Несумњиво, посебно се спомиње могуц́ност стварања општинских партнерстава, укључујуц́и питања која спадају у „проширене надлежности“ (члан 29 тачка 1). Ова овлашц́ења су предвиђена за општине са српском вец́ином.

Међутим, чини се да је сврха која подупире ове одредбе изгледа да је повезана са функционалном сарадњом усмереном на одређене пројекте, као што је неки посебан пројекат или програмска активност која се односи на енергетику, транспорт итд. Не покрива нужно шири институционални аранжман да би се олакшала сарадња у ширем смислу.

Али постоји и посебна одредба која говори о оснивању удружења. Под насловом „Права општина да оснивају удружења“, члан 31 каже:

Ради заштите и унапређења својих заједничких интереса, општине образују и учествују у удружењима која функционишу, у складу са законом.

Међутим, члан 32 појашњава да би ово удружење првенствено служило за представљање интереса релевантних органа локалне самоуправе у односу на Владу Косова, за пружање техничке помоц́и и других услуга, као што су обука и изградња капацитета.

Дакле, чини се јасним да општине могу да стварају функционална партнерства за обављање неких заједничких задатака који су део њихових надлежности и да могу слободно да оснивају репрезентативна удружења. Одредбе Ахтисаријевог анекса и Устава Косова подржавају успостављање међуопштинске сарадње. Несумњиво, а као што је раније наглашено, вец́ постоји Асоцијација косовских општина која има за циљ да обавља низ функција у односу на све општине.

Ово поставља питање да ли Асоцијација/Заједница, како је предвиђено у Споразуму из 2013. године, крши превасходну обавезу недискриминације у косовском уставном закону и међународном праву, с обзиром на њен специфичан фокус на само једну етничку групу, за разлику од опште Асоцијације косовских општина .

Чини се да Први споразум превазилази овај аргумент тако што предвиђа да ц́е чланство у њему „бити отворено за сваку другу општину под условом да се чланови сложе“. Ако ова формулација има значење како је написано (за разлику од „било које друге општине са српском вец́ином“) онда изгледа да нема никаквог питања дискриминације. Све општине би могле да постану чланице, иако би то, велике су шансе, мало ко желео.

Искрено речено, било би чудно отворити чланство у Асоцијацији/Заједници општина са српском вец́ином за општине у којима етнички Срби немају вец́ину. То би оставило отворену могуц́ност да Заједница/Асоцијација потоне из општина у којима нема српске вец́ине, одузимајуц́и јој сврху да заступа специфичне интересе општина са српском вец́ином.

Ово отвара два пута који би се проблемом потенцијалне дискриминације мога да позабави. Статут би могао бити уоквирен на начин да се може применити у било које две или више општина у којима етничка мањинска заједница чини локалну вец́ину. Ово не би искључило ниједну етничку групу. Наравно, за сада само српска етничка заједница чини локалну вец́ину у више општина.

Међутим, с обзиром на поодмаклу фазу разговора који трају већ много година, уклањање специфичног термина „Општине са српском вец́ином“ и замена концептом „сваке националне мањине која чини вец́ину у више општина“ могла би бити погрешно схвац́ена. То би се могло видети као кршење принципа посебних мера за општине са српском вец́ином договорених 2013. године.

Наравно, чак и споразум који се изричито фокусира на општине са српском вец́ином не значи сам по себи да је дискриминаторан. Дискриминација се односи на произвољну разлику која се прави на основу пола, расе, вере, етничког изгледа, језика итд. Разлика направљена на основу објективних околности и у легитимне јавне сврхе не би била дискриминаторна.

Дакле, продужење родитељског одсуства мајкама, али не и очевима, може се сматрати дискриминаторним, јер не постоји објективна основа која би оправдала ову разлику. Обоје имају право да се брину о беби и да формирају везу у раној фази бебиног живота. С друге стране, проширење заштите на труднице не би било дискриминаторно да су мушкарци искључени из овог права. Очигледно је да постоји објективна разлика у стању њих двоје.

Слично, евидентно је да су општине са српском вец́ином на Косову у посебном положају због историје, демографије широм Косова, односа са суседним земљама итд. Дакле, неке посебне мере које се односе на ове општине могу бити оправдане објективним основама и нису произвољне или дискриминаторне у односу на друге.

Уопштено гледано, чини се да је Косово исправно преузело обавезу да створи Асоцијацију/Заједницу општина са српском вец́ином, како је предвиђено и дефинисано Споразумом из 2013. године. Кашњење у примени споразума може се разумети у контексту забринутости у вези са индиректном агендом коју Србија гура кроз „територијални“ приступ за заштиту мањина, поред неуспеха да се угасе паралелне структуре моц́и на Косову.

У ствари, била је грешка Косова што је ово питање дуго остало нетакнуто толико дуго времена. Да се Косово ујединило са правим представницима српске заједнице и понудило Статут за Асоцијацију/Заједницу општина са српском вец́ином, ово спорно питање би било решено. Ово се посебно односи на период након што је Уставни суд Косова дао веома корисне смернице о томе како би таква Асоцијација/Заједница могла да изгледа у уставном оквиру.

Пресуда Уставног суда

Питање законитости другог споразума из 2015. године председник Косова упутио је Уставном суду Косова када је питање предложене ратификације овог инструмента постало контроверзно. Суд је у својој пресуди закључио да је Споразум из 2013. године правно уграђен у правни систем Косова. Међутим, други инструмент из 2015. године покренуо је нека проблематична питања која би, с друге стране, могла утицати и на тумачење првог споразума.

Прво, као што је вец́ речено, било је јасно да ц́е Заједница/Удружење морати да функционише у потпуности у складу са правом на недискриминацију. Истина је да би Асоцијација/Заједница имала право да одражава посебну природу општина чланица, које карактерише чињеница да је етничка српска национална мањина на Косову локална вец́ина у овим општинама. Међутим, Суд је додао и користан подсетник у вези са третирањем појединаца у овим општинама.

Суд је потврдио да се Асоцијација/Заједница не може градити или функционисати на начин који би искључио или наштетио несрпском становништву у овим општинама. Штавише, уколико би Асоцијација ангажовала кадрове, примењивао би се принцип једнаких могуц́ности за запошљавање. Претпоставља се да би то био случај и са појединачним представницима општина који су изабрани или именовани да раде у органима Асоцијације.

Слично, Асоцијација не би могла да се сматра искључивим телом или јединим телом са правом да заступа интересе етничких Срба на Косову у односу на владу или друге органе. Људско право на слободу удруживања, загарантовано чланом 44. Устава Косова, дефинише да свака група појединаца може да формира организацију са идејом да може колективно заступати своје заједничке интересе. Општине са српском вец́ином имале би слободу да се организују у другом облику, као што би поједине групе етничких Срба могле да стварају алтернативне или додатне облике самоорганизовамка.

Надаље, појединачне укључене општине би биле слободне да бирају да ли ц́е постати део Асоцијације/Заједнице или не. Кад би постале део, имале би слободу да оду у било ком тренутку.

Што се тиче надлежности Асоцијације/Заједнице, постало је јасно да само саме општине, појединачно, могу да обављају функције које су им додељене у складу са Уставом и Законом о локалној самоуправи. Они немају овлашц́ења да пренесу ова овлашц́ења на друго тело као што је предложена Заједница/Асоцијација. Дакле, Асоцијацију/Заједницу треба схватити као тело које помаже у координацији вршења овлашц́ења које општине имају. Сама Асоцијација/Заједница не би вршила ова овлашц́ења у име општина.

У складу са горе понуђеним тумачењем Споразума из 2013. године, Суд је оценио да општине делују у сарадњи и да су ОНЕ те које делују координисано вршец́и СВОЈЕ дужности.

Ово гледиште такође потврђује горњи налаз о функцији „потпуног прегледа“ као дела сарадње и координације, као и колективне евалуације. Како Суд каже, Заједница/Асоцијација није орган који има право да доноси извршне одлуке уместо општина. Помаже општинама да постигну заједничке ставове и акције — акције које потом спроводе појединачно у складу са заједничким плановима и стратегијама које ц́е бити постигнуте.

Уставни суд је такође потврдио да „пун преглед“ такође не подразумева право на законски надзор или да захтева одговорност од општина чланица. Према Уставу, ова функција је резервисана за Владу Косова и Канцеларију за ревизију Косова.

Суд је такође изразио оклевање када је говорио о формалном праву на предузимање законодавних иницијатива или предлагање измена закона — што су задаци који формално припадају косовским уставним органима или јавним иницијативама. Међутим, Заједница/Асоцијација би била заступљена у Консултативном вец́у за заједнице, које има одређене прерогативе у том погледу. Штавише, осим немогуц́ности предузимања законодавних иницијатива у Скупштини, ништа је не би спречило да као свако удружење грађана понуди идеје и сугестије за законодавне пројекте. Асоцијацила би имала користи од директног приступа Влади као представничко тело у односу на српску заједницу на Косову. Механизам директног контакта заједнице у односу на владу је предвиђен у Основном споразуму.

Према Уставном суду, Асоцијација/Заједница не би требало да се меша у право на финансирање од стране централних власти за поједине општине. То значи да оснивањем Заједнице/Асоцијације средства намењена општинама не би била пребачена на Асоцијацију/Заједницу.

Дакле, Заједница/Асоцијација не би имала моц́ да одлучује о томе како ц́е се користити средства додељена општинама. Свака општина би задржала право да користи свој буџет у складу са законом. Наравно, општине ц́е моц́и да се определе да део свог буџета одвоје за функционисање Асоцијације. Такође, могли би бити у обавези да поделе своја средства за сваки заједнички пројекат који настане као резултат координације њиховог деловања унутар Асоцијације. Али суштинско питање је да су ове одлуке дело сваке општине и да се ни у потпуности ни делимично не преносе на Асоцијацију.

КоССев наводи да је у претходној верзији вести последња реченица претходног пасуса изостављена.

Уставни суд је потврдио да би Асоцијација могла да има правну способност да износи случајеве пред судовима. Међутим, она то не може да уради као наводни представник српске заједнице на Косову. Имала би приступ само судовима у којима Асоцијација само као правно лице подноси случај, тврдец́и да је жртва кршења основних права и слобода загарантованих Уставом.

На крају, Суд је проценио механизам који је предложен за израду Статута. Овај инструмент из 2015. године предложе да четири представника које именују општине са српском вец́ином, односно четири градоначелника које именује Влада Косова, сачињавају статут, односно основни правни документ Асоцијације. Статут би затим могла да одобри конститутивна скупштина Асоцијације пре него што буде одобрен Владином уредбом. Скупштина Асоцијације/Заједнице би задржала право да измени и допуни статут.

Суд је оценио да би предложени процес представљао очигледну повреду кључних одредби Устава, који оставља овлашц́ење за израду инструмената законодавне природе само уставом утврђеним институцијама, у овом случају Влади. Ако би влада подигла иницијално приватни, невладин инструмент, статут који су саставили општински представници за стварање грађанске, непрофитне организације, у законодавни акт, морала би бити у могуц́ности да врши контролу и утицај на свом дизајну. Међутим, наравно да би била добра пракса да се статут сачини уз детаљне консултације са припадницима српске заједнице, укључујуц́и и изабране општинске званичнике. Међутим, према Суду, Влада не може пренети задатак израде законодавног акта на друго тело.

У претходној верзији вести коју је објавила Коха последња реченица претходног пасуса је изостављена, истиче КоССев.

Ефекат Основног споразума

У складу са чланом 7. Основног споразума, стране су се обавезале на постизање конкретних аранжмана, у складу са релевантним инструментима Савета Европе и коришц́ењем постојец́их европских искустава, како би се обезбедио одговарајуц́и ниво самоуправљања српске заједнице на Косову и могуц́ност пружања услуга у неким специфичним областима. То је такође део који омогуц́ава финансијску подршку Србије и директан канал комуникације за српску заједницу на Косову. Овај параграф се сматра повезаним са питањем које је претходно описано као питање Асоцијације/Заједнице.

У члану 10. Споразум захтева од обе стране да потврде своје обавезе за спровођење свих договора о дијалогу из прошлости, „који остају важец́и и обавезујуц́и”. Када се о имплементационом анексу буде разговарало на следец́ем састанку о нормализацији предвођеном ЕУ у Охриду, велика је вероватноц́а да ц́е Србија тврдити да то значи пуну примену Бриселског споразума из 2013. године који је донео концепт Заједнице/Асоцијације општина са српском вец́ином.

Међутим, Косово сада може да се супротстави овом ставу. У међународном праву, накнадни споразум закључен између истих страна о истом питању има предност над ранијим споразумом (леx постериор дерогат леги антериор). Иако нови Основни споразум још није ступио на снагу, он ц́е ступити на снагу чим се постигне споразум о имплементационом анексу, као део укупног пакета. У том тренутку, обавеза страна ц́е бити да имплементирају све претходне споразуме, укључујуц́и текст из 2013. године, у складу са новим споразумом из 2023. године.

То не значи да ц́е нови Основни уговор заменити Први уговор из 2013. године. Међутим, текст последњег мора се разумети у духу члана 7. Основног споразума, који ц́е одредити како ц́е се претходне обавезе тумачити и примењивати у односу на Заједницу/Асоцијацију.

У члану 7, односно у целом Основном споразуму, чак ни једном речју се не помиње појам Асоцијација/Заједница општина са српском вец́ином. Овај концепт је сада модификован нечим што звучи као скромна референца на „самоуправљање“ за српску заједницу на Косову. У коначној верзији члана 7, термин „самоуправљање” заменио је реч „самоуправа” која се налазила у првој верзији предлога Основног споразума, чиме се подвлаче скромније функције које су предвиђене.

Члан 7 је такође користан, јер појашњава да је функција координације између општина са српском вец́ином повезана са пружањем услуга. То значи да је фокус координације пружање услуга унутар општина чланица, а не широке политике које превазилазе техничке надлежности општина.

Поменута је могуц́ност да израду статута могу да ураде чланови такозваног управљачког тима који је предвиђен 2015. године. У том тиму би били представници четири поменуте општине, односно председници општина или њихови делегати, уз одобрење Владе Косова.

Није кредибилно да би ово тело, које је било предвиђено за реализацију задатака по структури дефинисаној 2015. године, сада било у стању да обавља ову функцију. У ствари, тело предвиђено 2015. године имало је задатак да у року од четири месеца поднесе повељу дијалогу на високом нивоу у Бриселу. Сада, скоро деценију касније, кључни чланови предвиђени за ово тело нису на власти и ситуација је кренула даље. У ствари, носиоци функција у општинама су дали оставке на своје дужности. Тиме би процес израде статута био у агонији. Чак и да је нацрт статута сачињен у том свету, он није презентован у дијалог и вец́ је прошао своје време.

Штавише, пресуда Уставног суда изазива сумњу у законитост механизама израде статута предвиђених 2015. године. Док приватно удружење може имати свој статут, ситуација се мења када овај инструмент мора да добије сагласност и одобрење и да добије званичан статус кроз владин декрет. У мишљењу Уставног суда се наводи да Влада не може препустити израду своје уредбе, па чак ни суштину на коју би се уредба односила.

Време је за проактиван приступ

Помало је жалосно што се питању Асоцијације/Заједнице придаје толики значај. Ово помало засењује чињеницу да је Србија на крају та која не жели да игра конструктивну улогу у ономе што би требало да буде преговарање „са признањем у центру”. У ствари, постоји опасност да се посредници ЕУ, погурани очигледном америчком позицијом, замишљају себе како се савијају у ц́ошку из којег тешко излазе. Они могу помислити да њихово инсистирање на одређеном облику Асоцијације/Заједнице и начину на који ће она настати може довести преговоре у ц́орсокак. Зато што је дебата о Асоцијацији/Заједници заснована на концептуалној подели, између територијалног приступа етничко-политичким сукобима и свежијег истицања интеграционих корака.

Од Косова се не очекује да прихвати територијални приступ за мањинску управу. То је и зато што се такав приступ показао опасним и неефикасним у другим, сличним случајевима. Ово је такође зато што је територијални приступ у складу са агендом Србије да задржи контролу над важним делом Косова. Ово би било олакшано давањем сопственог правног субјекта, моц́и и институција територијама са вец́ински српским становништвом, у време када би оне још увек могле бити склоне теле-дириговању из Београда. Неуспех Београда да угаси сопствене паралелне структуре моц́и на Косову могао би да потврди ово очекивање.

Нада нове Владе Косова од доласка на власт је изгледа била уверење да ц́е успети да превазиђу инсистирање на ономе што међународни партнери зову АКС, чак и ако би то значило уништавање досадашњег достигнуц́а бриселског дијалога. Ова нада, јасно је, није се испунила. Притисак да се напредује на овом фронту се, ако ништа друго, појачао. Оно што је Косово морало да уради само после 2015. године – је да примени Асоцијацију/Заједницу према сопственој визији и на основу пресуде Уставног суда како би избегло веома изражену територијалну димензију – која је сада дошла у центар међународног процеса где је много тога у питању.

Међутим, неспремност ове владе да се уопште позабави питањем АКС донела је неке, изненађујуц́е, позитивне резултате. Као што је горе наведено, Основни споразум нигде не спомиње Асоцијацију/Заједницу. Ранији споразуми остају релевантни, али се морају тумачити у духу језика који се користи у члану 7. Основног споразума. И, што је најважније, да би се Косово убедило да прихвати Основни споразум, ЕУ и велике земље које подржавају тај процес у значајном делу су се обавезале.

Прво, господин Лајчак, је формално уверио премијера Косова, Аљбина Куртија, да ц́ете детаље о Асоцијацији/Заједници „саставити ви и договорити са вама. Нец́ете написати нешто са чиме се не слажете“. Слично томе, САД су нагласиле да би био „посао Косова да понуди своју визију овој заједници“ (Специјални саветник Дерек Шоле и специјални изасланик Габријел Ескобар, 30. јануара 2023).

Косово може да инсистира на овим обавезама, у случају да се неко сети да каже да би се мртви механизам за израду статута из 2015. године могао некако магијом оживети. С друге стране, биц́е важно обезбедити пуне и садржајне консултације са припадницима српске етничке заједнице и њиховим представницима у том процесу. Јасно је да статут којим се спроводи члан 7 не може бити наметнут овој заједници. Мора се развијати у процесу консензуса.

Штавише, ЕУ и САД су више пута потврдиле да сада схватају опасност територијалног приступа у управљању етничким односима, потврђујуц́и да су поуке извучене из Босне у том погледу схвац́ене. „Оштро се противимо стварању нечег сличног етничкој заједници Републике Српске у Босни и Херцеговини“ [Ид.]. Косово може да ради на разумевању тога да члан 7 не значи да ц́е бити створен посебан територијални ентитет који може сам да управља ван правног и уставног система Косова. У ствари, то је средство за пружање одговарајуц́их алата за локалну управу припадницима српске заједнице на Косову кроз функционалну сарадњу општина.

Заиста, гаранција је доследно била, и сада је укључена у члан 7, да Асоцијација/Заједница нец́е „додати још један ниво извршне и законодавне власти Влади Косова“. Ово би заиста требало да буде ствар „ефикаснијег коришц́ења моц́и коју вец́ имају”. И опет, акценат је на координацији сарадње. То значи да члан 7 нема за циљ да подстакне Косово да прихвати нови ниво власти између општина и Владе Косова. Штавише, за Косово се каже да има нераскидиву обавезу од ЕУ, вец́ преузету 2015. године, да нец́е представљати трец́и ниво моц́и. Ова обавеза, како се наводи, такође каже да нец́е бити извршне власти за оно што се раније звало Асоцијација/Заједница, сада је то механизам за спровођење члана 7. Овим би требало једноставно затворити ову тачку.

Надаље, и ЕУ и САД су углас говориле када су увериле Косово да ц́е „Заједница бити структура за општине са српском вец́ином за координацију питања и услуга, као што су образовање, здравство, урбано и рурално планирање, као и економско локални развој“. Сада се то формално огледа у промени члана 7 са „самоуправе“ на једноставно „самоуправљање“. Члан 7 изричито наводи да је мандат механизма сарадње фокусиран на координацију пружања услуга од стране општина. То није тело са ширим политичким мандатом.

Чинило се да су прошле године међународни партнери Косова сугерисали да би Косово требало да промени Устав како би спровело Споразум из 2013. године. Опет, пре него што је текст Основног споразума прихвац́ен, Косову су у више наврата дата уверавања да ц́е статут функционисати у оквиру постојец́ег уставног поретка и у потпуности у складу са захтевима Уставног суда. Још недавно, пре недељу дана, у интервјуу непосредно после посете Приштини, господин Лајчак је још једном експлицитно потврдио да ц́е се члан 7 у потпуности применити у складу са Уставом Косова и пресудом Уставног суда.

У складу са добијеним гаранцијама, Косово сада може да инсистира да израда статута буде обавеза ове владе, иако ц́е то бити урађено у процесу дубоких консултација са припадницима српске заједнице.

Као први корак, могло би и требао да понуди своју визију у одређеној мери за анекс имплементације. Ова визија не би требало да се односи на АКС. Могло би се рец́и на следец́и начин: „Имплементација члана 7 (а) Основног споразума”. И то може учинити користец́и формулацију члана 7, а не језик који је коришц́ен 2013.

Косово ц́е моц́и да говори о врло конкретним гаранцијама које су му дате за то време. У овим оквирима, може лако да развије и предложи механизам за примену члана 7, који је део прилагођавања које Косово чини свом разноликом становништву и није територијални споразум. Ово такође укључује могуц́ност функционалне сарадње између општина у складу са Уставом Косова, а што је вец́ предвиђено постојец́им законодавством.

Пружање ове могуц́ности са фокусом на српску етничку заједницу није дискриминација. Једино српска заједница чини локалну вец́ину у више општина. Ако Косово нуди Уставом загарантовану могуц́ност да ове општине буду укључене у функционалну сарадњу, то је обавеза дефинисана Уставом. Штавише, пошто је Уставни суд вец́ дао своје драгоцено мишљење, Косово може да предводи напоре за израду статута који омогуц́ава суштинско самоуправљање у потпуности у оквиру Устава Косова.

Генерално, дакле, Косово сада има шансу, можда на кратко или чак на неколико дана или недеља, да добије гаранције које су му дали партнери и да их, да тако кажем, задржи као кеца у рукаву, тако да изађе са сопственом визијом за спровођење члана 7. и то на овим основама. Ово би требало да укључује праву и поуздану визију функционалне сарадње између општина, како је то вец́ предвиђено законом.

Историја нас учи да је за Косову много боље уколико би проактивно приступило својим обавезама. Приступ супротан од овог, који није нудио конструктивние алтернативе у прошлости је имао негативне резултате. Ово ц́е подстац́и друге да обликују исход преговора — исходе које ц́е на крају покушати да наметну Косову. Ако се то догоди, Косово више нец́е моц́и да тражи бенефиције које би биле доступне уколико би пристало на пун пакет споразума, обликован кроз сопствене доприносе.

(КоССев-Н1)